DESPORTO
ESPECTACULO DESPORTIVO
BILHETE
PREÇO
ADICIONAL
VIOLENCIA ASSOCIADA AO DESPORTO
POLICIAMENTO
RECEITA
DESPESA
GESTÃO
REPARTIÇÃO
COMPARTICIPAÇÃO
FEDERAÇÃO DESPORTIVA
FUNDO DE FOMENTO DO DESPORTO
MINISTERIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA
TAXA
IMPOSTO

1 - Recai sobre as federações desportivas com modalidades que incluam espectáculos desportivos cujo policiamento seja objecto de comparticipação pública a obrigação de estabelecer o adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso a que se refere o artigo 1 do Decreto-Lei n 371/90, de 27 de Novembro;
2 - Atendendo a que o produto final desse adicional deve corresponder à aplicação de uma taxa de 7% sobre o total dos bilhetes vendidos em cada época, só no final da mesma época desportiva será possível apurar-se o quantitativo de tal receita;
3 - O regime resultante do Decreto-Lei n 371/90, desenvolvido regulamentarmente pela Portaria n 1158/90, de 27 de Novembro, prevê que as receitas legalmente afectas à comparticipação nas despesas de policiamento dos espectáculos desportivos provenham de três fontes: o adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso; a percentagem de 1,5% sobre os resultados da exploração do totoloto; e as receitas previstas no Decreto-Lei n 270/89, de 18 de Agosto . cfr o artigo 2 do Decreto-Lei n 371/90 e o n 1 da Portaria 1158/90;
4 - Recai sobre as federações desportivas referidas na conclusão 1 a obrigação de, imediatamente após o termo das respectivas épocas desportivas, diligenciarem no sentido do apuramento do produto final das receitas resultantes do adicional e de procederem à sua entrega ao Fundo de Fomento do Desporto, entidade responsável pela gestão e repartição das receitas a que se fez referência na conclusão anterior - cfr n 6.1 da Portaria n 1158/90;
5 - Atenta a nova redacção dada ao n 2 do artigo 17-C do Decreto-Lei n 84/85, de 28 de Março, pelo artigo 6 do Decreto-Lei n 371/90, o Fundo de Fomento do Desporto passou a ser também a entidade competente pela gestão e repartição da receita correspondente à percentagem de 1,5% dos resultados de esploração do totoloto;
6 - Compete ao Fundo de Fomento do Desporto repartir as receitas indicadas na conclusão 3 pelas federações referidas na conclusão 1 de acordo com o rateio a definir por um conselho técnico que funciona na dependência do Senhor Ministro da Administração Interna - cfr n 6.1 e 7, alínea e), da citada Portaria;
7 - Cabe, pois, às federações, uma vez recebida a verba que, por rateio, lhes for atribuída, providenciarem, com a necessária diligência no sentido do pagamento do Ministério da Administração Interna dos encargos resultantes da prestação dos serviços de policiamento em dívida;
8 - O elemento distintivo do conceito de "taxa" em relação ao de "imposto" reside na "contraprestação específica" devida pela prestação de um serviço na "contraprestação específica" devida pela prestação de um serviço determinado, no seu carácter bilateral, na existência de "correspectivo" ou de vínculo sinalagmático;
9 - O adicional a que se referem os artigos 1 e 2 do Decreto-Lei n 371/90 tem a natureza de taxa, uma vez que a sua cobrança tem como contrapartida a prestação de serviços de policiamento por parte das forças de segurança institucionalmente competentes para o efeito - a Guarda Nacional Republicana e a Polícia de Segurança Pública;
10- A recusa de cumprimento, ou o efectivo incumprimento, por parte das federações, das obrigações que sobre elas recaem poderão integrar diversas formas de responsabilidade, eventualmente de natureza criminal, se vier a demonstrar-se que a materialidade de facto indiciada é susceptível de preencher a tipicidade prevista, verbi gratia, nos artigos 300, 319, 424 e 425, com referência ao artigo 437, n 1, alínea c), todos do Código Penal;
11- A confessada carência de clarificação e de garantias de praticabilidade (além de outras razões justificativas) esteve na origem da revogação dos artigos 17-C do Decreto-Lei n 84/85, dos artigos 1, 2 e 6 do Decreto-Lei n 371/90, e da Portaria n 1158/90 pelo artigo 11 do Decreto-Lei n 238/92, diploma que introduziu substanciais alterações no regime de policiamento dos espectáculos desportivos.

Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna,
Excelência:




1

Tendo-se suscitado dúvidas acerca do regime jurídico do adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso nos espectáculos desportivos, tal como foi configurado pelo Decreto-Lei nº 371/90, de 27 de Novembro, dignou-se Vossa Excelência, atendendo sugestão nesse sentido apresentada pelo Senhor Auditor Jurídico, solicitar parecer a este Conselho Consultivo.
São as seguintes as questões postas à nossa consideração:
1ª. Natureza jurídica do adicional a que se referem os artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 371/90, de 27 de Novembro;
2ª. Quem é a entidade responsável, perante o Ministério da Administração Interna, pela entrega do produto das receitas destinadas ao pagamento das despesas com o policiamento dos espectáculos desportivos;
3ª. Consequências da não entrega, nos termos prescritos na lei, do produto das receitas previstas nas citadas disposições e no artigo 17º-C do Decreto-Lei nº 387/86, de 17 de Novembro, alterado pelo artigo 6º do citado Decreto-Lei nº 371/90 [1].
Cumpre, pois, emitir parecer, tendo presente a urgência que lhe foi conferida.


2
2.1. Nos termos do nº 2 do artigo 79º da Constituição da República Portuguesa, "incumbe ao Estado, em colaboração com as escolas e as associações e colectividades desportivas, promover, estimular, orientar e apoiar a prática e a difusão da cultura física e do desporto, bem como prevenir a violência no desporto" [2].
Correspondentemente, a Lei de Bases do Sistema Desportivo (Lei nº 1/90, de 13 de Janeiro) estabelece, no nº 3 do artigo 5º, sob a epígrafe "Ética desportiva" [3], o seguinte: "Na prossecução da defesa da ética desportiva, é função do Estado adoptar as medidas tendentes a prevenir e a punir as manifestações antidesportivas, designadamente a violência, a corrupção, a dopagem e qualquer forma de discriminação social". Como escreve um autor [4], em anotação ao artigo 5º, este preceito define aquele quadro de valores em que, para salvaguarda da ética desportiva, o Estado é não só, por assim dizer, "autorizado", mas "obrigado", a intervir no plano legislativo e regulamentar: respeito da integridade moral e física dos intervenientes; combate a quaisquer manifestações antidesportivas, seja por corrupção [5], por dopagem [6], por violência [7] ou por qualquer modo de discriminação social, a nível nacional ou internacional.


2.2. O processo legislativo, que vinha detrás, relativo a medidas preventivas e punitivas da violência associada ao desporto, veio a culminar com a publicação do Decreto-Lei nº 270/89, diploma que, revogando o regime anterior, apresenta elementos bastante inovadores [8].
Como resulta da intencionalidade reconhecida no preâmbulo, a nova legislação vem tornar efectivas as medidas preconizadas pela Convenção Europeia sobre a Violência e os Excessos dos Espectadores por Ocasião das Manifestações Desportivas e nomeadamente de Jogos de Futebol [9], atribuindo amplas competências e responsabilidades às organizações desportivas.
Reveste-se de algum interesse específico para a temática do presente parecer o disposto no nº 7 do artigo 3º, nos termos do qual "a aplicação de medidas de interdição do recinto desportivo com fundamento na verificação de distúrbios implica ainda a imposição, ao clube responsável, da obrigação de suportar a totalidade das despesas de policiamento do jogo em que se verificaram, podendo essa obrigação ser estendida, em casos de especial gravidade, a outros jogos da mesma modalidade, escalão etário e categoria, a realizar pelo mesmo clube" [10] (sublinhado agora).
Uma outra referência contida no mesmo diploma ao policiamento merece destaque: nos termos do nº 1 do artigo 12º, quando se verifiquem indícios da provável ocorrência de distúrbios em determinados jogos, deverá a federação respectiva classificá-los como "jogos de risco", ou de "alto risco", impondo aos clubes intervenientes medidas especiais de segurança adequadas à situação concreta. Na enumeração (a título exemplificativo) a que se procede, surge, à cabeça, o reforço do policiamento, quer em número de efectivos quer pela adopção de planos de actuação a concertar com as forças de segurança [alínea a)] [11]. Se as medidas de segurança determinadas pela federação não forem cumpridas, o clube será punido com as sanções a estabelecer nos regulamentos federativos, ainda que não ocorram distúrbios (nº 2).
Justificando especial menção, o nº 1 do artigo 17º refere-se a receitas afectadas ao "suporte dos encargos com o policiamento dos espectáculos desportivos" e, bem assim, à "formação especializada dos elementos das forças de segurança na prevenção e controlo das manifestações de violência associada ao desporto". Trata-se do "produto das coimas" previstas no artigo 16º, que correspondem às contra-ordenações tipificadas nas diferentes alíneas do artigo 15º, todas do Decreto-Lei nº 270/89, cujo processamento, bem como a aplicação das respectivas sanções, estão sujeitos ao regime geral do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro (artigo 17º, nº 2).


2.3. Dando cumprimento ao disposto no artigo 8º, nº 1, do Decreto-Lei nº 270/89, a Portaria nº 371/91, de 30 de Abril, definiu as características a que deveriam obedecer a vedação e o túnel de acesso aos balneários, bem como estabeleceu outras medidas de protecção dos recintos desportivos, designadamente no que se refere à existência de um parque devidamente vedado, destinado prioritariamente ao estacionamento de viaturas afectas ao transporte de praticantes e componentes das equipas de arbitragem, bem como veículos das forças de segurança, bombeiros e serviços médicos.
Das medidas que seleccionámos, constantes da normação do Decreto-Lei nº 270/89 [12], podem extrair-se as seguintes ideias fundamentais, no que concerne à temática do presente parecer:
a) o sancionamento com a medida de interdição do respectivo recinto desportivo determina a imposição ao clube da obrigação de suportar a totalidade das despesas de policiamento do jogo em que se verificaram os distúrbios, podendo, em casos especialmente graves, tal medida ser estendida a outros jogos;
b) em jogos classificados como "jogos de risco" ou de "alto risco", os clubes podem ser obrigados pela federação a adoptar certas medidas de natureza preventiva, entre as quais o reforço de policiamento.
3.
3.1. As competições desportivas caem no âmbito do conceito de "espectáculos e divertimentos públicos" [13]. Atento o disposto no artigo 28º do Decreto-Lei nº 42660, que estabeleceu o regime jurídico dos espectáculos e divertimentos públicos, "nenhum espectáculo ou divertimento público poderá realizar-se sem a presença de força policial e piquete de bombeiros, excepto nos casos admitidos por lei". E, nos termos do artigo 29º, tal policiamento competia à Polícia de Segurança Pública (PSP) e, na sua falta ou impedimento, à Guarda Nacional Republicana (GNR). Mais se previa, no diploma que estamos a acompanhar, que os referidos serviços de policiamento (e de bombeiros) eram remunerados pelas empresas ou entidades organizadoras dos espectáculos ou divertimentos de harmonia com tabelas aprovadas pela Presidência do Conselho e pelo Ministro do Interior, ouvida a Inspecção dos Espectáculos e a União dos Grémios dos Espectáculos (artigo 33º) [14].

Regulamentando os princípios acabados de expor, resultava do disposto no artigo 50º do Decreto-Lei nº 42661, também de 20 de Novembro de 1959, que aprovou o Regulamento dos espectáculos e divertimentos públicos, que a realização de tais espectáculos sem a presença da força policial (ou piquete de bombeiros), quando não dispensada nos termos convenientes, seria passível de multa, de montante nunca inferior ao dobro da quantia correspondente às despesas que teriam de ser feitas com a força policial e o piquete.


3.2. Uma específica menção justifica ainda o Decreto-Lei nº 41371, de 16 de Novembro de 1957, que promulgou o Regulamento de Exploração do Estádio Nacional, cujo artigo 12º dispunha que para cada espectáculo, e atendendo à sua importância, a comissão directora (do Estádio Nacional) acordaria com a PSP e com a GNR o número de guardas que deveriam ser requisitados para manterem a ordem pública.
E na especificação das áreas de competência da PSP e da GNR, o § 1º do citado artigo 12º estabelecia a seguinte delimitação: a PSP era competente para o policiamento interno do Estádio Nacional, competindo à GNR todo o policiamento externo [15]. Em sede de responsabilidade pelos encargos, preceituava o § 2º que "sempre que o policiamento exija pessoal superior, em número, a 80 polícias e a 180 guardas republicanos, a despesa excedente fica a cargo da entidade organizadora". Fácil é constatar que o regime instituído, nesta matéria, para a exploração do Estádio Nacional divergia do que viria a ser fixado, pelo Decreto-Lei nº 42660, para a generalidade dos espectáculos e divertimentos públicos (cfr. o já referido artigo 33º).
O que se compreende se se tiver em atenção o específico reconhecimento da dimensão do interesse público que ao "Estádio Nacional" cabia assegurar, enquanto "escola de educação física para todos os portugueses" (artigo 2º do referido Decreto-Lei nº 41371).


3.3. O regime resultante dos Decretos-Leis nºs 42660 e 42661 foi perdurando no tempo, até que foi modificado pelo Decreto-Lei nº 94/79, de 20 de Abril.
Discorrendo acerca da razão de ser das alterações operadas, pondera-se na nota preambular deste diploma que, no actual regime constitucional, caracterizado por uma maior e mais sã convivência social, resultante da consagração dos direitos de reunião e associação, não parece justificar-se a presença obrigatória da força policial nos espectáculos e divertimentos públicos, que são, por natureza, recreativos ou culturais e, por consequência, pacíficos.
Por isso, passou a estabelecer-se, como regra geral, que a entidade promotora do espectáculo ou divertimento público só requisitaria a força policial se o julgasse necessário. Foram, em conformidade, alterados os artigos 28º, 29º, 32º e 33º do Decreto-Lei nº 42660, cujas previsões passaram, em síntese, a ter o seguinte conteúdo:
a) obrigatoriedade da presença do piquete de bombeiros - artigo 28º, nº 1;
b) requisição pelos promotores dos espectáculos ou divertimentos públicos, para fins de manutenção da ordem pública, sempre que o julguem necessário, de uma força policial da zona onde se situar o recinto - artigo 29º, nº 1 [16];
c) os serviços de policiamento, quando requisitados ou determina-dos (bem como o piquete de bombeiros), serão sempre remunerados pelos promotores dos espectáculos ou divertimentos - artigo 33º [17].

Considerando que o Decreto-Lei nº 94/79, ao tornar o policiamento facultativo, introduziu uma alteração significativa no critério que determinava as respectivas requisições, estabelecidas pelo Decreto-Lei nº 42660, visto que aquelas passaram a ser da iniciativa dos promotores dos espectáculos, e tendo em conta que as competições desportivas (bem como as touradas) passaram a ser considerados espectáculos de grande lotação - cfr. artigo 32º, nº 2, do Decreto-Lei nº 42660, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 94/79 [18] - , o Despacho Normativo nº 218/82 aprovou tabelas uniformes de serviços remunerados da GNR e da PSP para vigorarem em tais espectáculos de grande lotação [19].




4.
4.1. Coube ao Decreto-Lei nº 387/86, de 17 de Novembro, prever a afectação de uma percentagem de uma receita para suportar os encargos com o policiamento dos espectáculos desportivos. Fê-lo, ao dar nova redacção ao artigo 16º do Decreto-Lei nº 84/85, de 28 de Março, que estabelecera normas relativas à organização e exploração dos concursos de apostas mútuas denominados "totobola" e "totoloto" [20]. Assim, a distribuição dos resultados de exploração do totoloto passou a ser feita, nos termos do nº 4, aditado ao referido artigo 16º, de acordo com as seguintes normas:
a) Santa Casa da Misericórdia de Lisboa - 21,5%;
b) Estabelecimentos e instituições que prossigam acções no domínio da prevenção e reabilitação de deficientes e de apoio a deficientes graves e profundos - 12,5%;
c) Instituições particulares de solidariedade social - 8%;
d) Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social - 30%;
e) Fundo de Fomento do Desporto - 16%;
f) Fundo de Fomento Cultural - 4,5%
g) INATEL - 2,5%;
h) Prevenção e reparação de situações de calamidade pública - 1,5%;
i) Associações de bombeiros voluntários - 2%;

j) Policiamento de espectáculos desportivos - 1,5%" (sublinhado agora) [21].

E, de acordo com o disposto no nº 1 do artigo 17º-C, aditado ao Decreto-Lei nº 84/85 pelo Decreto-Lei nº 387/86 (artigo 5º), "o montante correspondente à percentagem constante da alínea j) do nº 4 do artigo 16º suportará os encargos com o policiamento dos espectáculos desportivos compreendidos nos quadros competitivos regulares, nacionais ou distritais, organizados pelas federações e associações desportivas, bem como os resultantes de provas de nível internacional a realizar no País com equipas ao nível de selecção".
Mais se estabeleceu, no nº 2, que "o montante referido no número anterior é atribuído ao Ministério da Administração Interna (MAI) que procederá à sua gestão e repartição pelas forças de segurança que executam o policiamento, segundo esquemas a regulamentar por diploma adequado".


4.2. Foi a Portaria nº 855/87, de 5 de Novembro, que procedeu, "aproveitando a experiência entretanto colhida, por forma a garantir o indispensável equilíbrio entre as receitas e as despesas" [22], à regulamentação dos esquemas de gestão e repartição das verbas pelas forças de segurança.
Foram, para o efeito, definidas diversas regras, cuja condensação, tendo em vista a economia do parecer, pode ser feita do seguinte modo:
a) Compete ao MAI assegurar o pagamento dos encargos com o policiamento dos espectáculos desportivos a que se refere o artigo 17º-C do Decreto-Lei nº 84/85, com a redacção dada pelo artigo 5º do Decreto-Lei nº 387/86 (nº 1);
b) São considerados espectáculos desportivos [23], apenas as provas ou manifestações desportivas que decorram em recintos desportivos (nº 2), com expressa exclusão dos resultantes de competições desportivas internacionais, quando disputadas por equipas que não constituam selecção nacional, organizados ou patrocinados com fins essencialmente comerciais ou publicitários e ainda os particulares (nº 3);
c) Para determinação dos efectivos a utilizar no policiamento, os organizadores dos espectáculos desportivos deverão indicar aos responsáveis pela organização do policiamento os que considerem de alto risco ou com fortes probabilidades de neles se verificarem distúrbios (nº 5) [24];
d) As federações desportivas fornecerão ao MAI, através da Direcção-Geral dos Desportos (DGD), até 30 dias antes do início da respectiva época desportiva, o calendário das provas oficiais, regionais, nacionais, ou internacionais cujos encargos com o policiamento devam ser suportados nos termos previstos pela Portaria, sendo que a falta de cumprimento do determinado torna os faltosos, ou seja, as federações desportivas, responsáveis pelo pagamento dos encargos com o policiamento (nº 6);
e) Compete à Secretaria-Geral do MAI assegurar a distribuição das verbas a que se refere o artigo 17º-C, bem como de outras que venham a ser afectas ao policiamento de espectáculos desportivos (nº7) [25].
f) Mediante certos requisitos, o Ministro da Administração Interna poderá autorizar que o MAI suporte os encargos com o policiamento de espectáculos desportivos não abrangidos pela Portaria, "quando existam disponibilidades para o efeito" (nº 9);
g) Esgotadas as verbas a que se refere o nº 7, os encargos com o policiamento abrangidos pelo disposto na Portaria que ocorram até ao final de cada ano desportivo serão suportados pelas entidades suas organizadoras (nº 10.1), devendo a Secretaria-Geral do MAI informar a DGD da data a partir da qual ocorrerá a situação em apreço (nº 10.2);
h) É criado, na dependência do Ministro da Administração Interna, um conselho técnico, integrado por representantes do MAI (três), do Ministério da Educação (dois) e das federações desportivas (dois), tendo, entre as suas competências, a de "estabelecer os critérios que deverão nortear o rateio pelas diversas modalidades desportivas da verba global disponível para o policiamento, em cada ano, caso a mesma se revele insuficiente para suportar os encargos de todos os espectáculos desportivos e por forma que não seja ultrapassada aquela verba global" [nº 11, alínea e)].
4.3. Extrai-se, assim, em síntese, do regime resultante do Decreto-Lei nº 387/86 e da Portaria nº 855/87, o seguinte quadro fundamental de referências:
foi prevista a afectação de uma receita específica destinada a suportar os encargos com o policiamento de espectáculos desportivos - 1,5% dos resultados de exploração do totoloto;
tal montante era atribuído ao MAI que procedia à sua gestão e distribuição pelas forças de segurança;
no entanto, esgotadas tais verbas, os encargos que ocorressem até ao final de cada ano desportivo eram suportados pelas entidades organizadoras.


5.
5.1. Pode ler-se na nota preambular do Decreto-Lei nº 371/90, de 27 de Novembro, que o crescimento desportivo tem conhecido também formas preocupantes de manifestações de violência associada ao desporto que determinaram a publicação do Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto.
Acrescenta-se que a experiência entretanto colhida aconselha a desenvolver e reforçar a cooperação entre as entidades públicas e as entidades representativas do associativismo desportivo, de modo que solidariamente se resolva o problema da segurança nos espectáculos desportivos, esclarecendo-se que as soluções consagradas no diploma merecem o acordo de tais entidades.
É neste contexto que revestem interesse nuclear os artigos 1º e 2º que, por isso, importa transcrever na íntegra:
Artigo 1º
"1. Com a finalidade de custear as despesas com a segurança nos espectáculos desportivos, cabe às federações estabelecer um adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso, cujo produto final deve corresponder à aplicação de uma taxa de 7% sobre o total de bilhetes vendidos em cada época.
2. O produto do adicional acresce às receitas de exploração do totoloto previstas na alínea j) do nº 4 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 84/85, de 28 de Março, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 387/86, de 17 de Novembro".

Artigo 2º
"As receitas referidas no artigo anterior, bem como as previstas no Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto [26], ficam afectas à comparticipação nas despesas de policiamento dos espectáculos desportivos, de acordo com o critério a estabelecer pelo conselho técnico previsto na Portaria nº 855/87, de 5 de Novembro, nos termos de portaria a aprovar pelos Ministros da Educação e da Administração Interna".


5.2. Ainda antes de dedicarmos a devida atenção à análise das previsões dos artigos 1º e 2º, justificar-se-á chamar a atenção para uma outra alteração, trazida pelo Decreto-Lei nº 371/90, ao regime de gestão e repartição do montante correspondente à percentagem de 1,5% dos resultados de exploração do totoloto. Com efeito, através do artigo 6º foi dada nova redacção ao nº 2 do artigo 17º-C do Decreto-Lei nº 84/85, com a forma que lhe fora dada pelo artigo 5º do Decreto-Lei nº 387/86. Passou, por isso, a dispor o referido nº 2:
"O montante referido no número anterior é atribuído ao Fundo de Fomento do Desporto, que procederá à sua gestão e repartição pelas federações de acordo com o critério a definir pelo conselho técnico previsto na Portaria nº 855/87, de 5 de Novembro, dentro dos limites da verba disponível, nos termos de portaria [27] a aprovar pelos Ministros da Educação e da Administração Interna".

Duas importantes alterações importa, desde já, sublinhar:
a primeira para constatar que o Fundo de Fomento do Desporto (FFD) [28] substituiu o MAI enquanto entidade responsável pela gestão e repartição do montante correspondente à percentagem em referência;
a segunda para reconhecer que o referido montante que, anteriormente, era repartido pelas forças de segurança, passou a ser repartido pelas federações desportivas, por forma que mais detalhadamente se apreciará ao analisar o regime constante da Portaria nº 1158/90.


5.3. Volvamos, de novo, agora, a atenção para o conteúdo dos artigos 1º e 2º (do Decreto-Lei nº 371/90).

5.3.1.Reconheça-se, em primeiro lugar, que os destinatários da obrigação de "estabelecer um adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso" são as federações. Com efeito, o nº 1 do artigo 1º claramente preceitua que "cabe às federações estabelecer ...". Quais sejam essas federações é problema que não levanta dúvidas. Trata-se das "federações das modalidades com espectáculos desportivos cujo policiamento seja comparticipado" nos termos que foram regulamentados pela Portaria nº 1158/90 - cfr. artigo 2º do Decreto-Lei nº 371/90 e nºs 1. e 6.1. da Portaria nº 1158/90.

5.3.2. Algo arrevezada foi a "fórmula" utilizada para a determinação do montante do adicional. Em vez de se fixar que esse montante correspondia a 7% sobre o preço dos bilhetes de ingresso [29], a processar regularmente, prescreve-se que o seu "produto final deve corresponder à aplicação de uma taxa de 7% sobre o total de bilhetes vendidos em cada época". Ou seja, em vez de se optar por uma solução de processamento regular e periódico, correspondente às diferentes jornadas desportivas a que dizia respeito, do montante desse adicional, cobrado em percentagem sobre o preço dos bilhetes, o legislador preferiu estabelecer que o mesmo deveria corresponder a uma percentagem de 7% sobre o total de bilhetes vendidos em cada época [30].
Donde parece resultar, como avisadamente observou o Senhor Auditor Jurídico, que o montante do adicional só poderá determinar-se no final de cada época, em função do total de bilhetes vendidos. Trata-se, pois, de uma solução geradora de inconvenientes, nomeadamente por virtude da indeterminação quanto ao montante global das receitas e quanto ao momento da entrega das mesmas, obviamente incompatível com a calendarização cadenciada da verificação das despesas resultantes da prestação dos serviços de policiamento.
De qualquer modo, deverá ter-se como marco temporal de refe-rência, a observar pelas federações, com vista à entrega das re-ceitas à entidade competente para a sua gestão [31], o "final da época".

5.3.3. Resulta, por seu lado, do nº 2 do artigo 1º (do Decreto-Lei nº 371/90) que o produto do adicional acresce às receitas de exploração do totoloto previstas na já referida alínea j) do nº 4 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 84/85, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 387/86. E, como já se viu, atenta a nova redacção dada ao nº 2 do artigo 17º-C do Decreto-Lei nº 84/85 pelo artigo 6º do Decreto-Lei nº 371/90, o montante correspondente à taxa de 1,5% dos resultados de exploração do totoloto é atribuído ao FFD, que procede à sua gestão e repartição pelas federações em termos que, oportunamente, iremos considerar.
Resulta, enfim, do artigo 2º (do citado Decreto-Lei nº 371/90) que tais receitas, ou seja, o produto do adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso, e o montante resultante da taxa de 1,5% sobre as receitas de exploração do totoloto, bem como as previstas no Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto, ou seja, o produto das coimas a que se refere o artigo 17º, nº 1 do citado diploma [cfr. nota (26)], ficam afectas à comparticipação nas despesas de policiamento dos espectáculos desportivos, de acordo com o critério a estabelecer pelo conselho técnico, nos termos de portaria a aprovar.


5.4. Dos normativos acabados de apreciar extrai-se o seguinte:
a) O regime resultante do Decreto-Lei nº 371/90 prevê que as receitas legalmente afectas à comparticipação nas despesas de policiamento dos espectáculos desportivos provêm de três fontes: o adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso (nº 1 do artigo 1º); a percentagem dos resultados de exploração do totoloto (nº 2 do artigo 1º); e as receitas previstas no artigo 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto (artigo 2º);
b) O produto final do adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso só é determinável no termo de cada época, uma vez que deve corresponder à aplicação de uma taxa de 7% sobre o total de bilhetes vendidos na mesma época;
c) O produto da percentagem de 1,5% nos resultados de exploração do totoloto é determinado anualmente, conforme parece resultar, implicitamente, do regime constante dos artigos 16º e 17º do Decreto-Lei nº 84/85, alterados pelos Decretos-Leis nºs 389/85, de 9 de Outubro, 387/86, de 17 de Novembro (que aditou ao Decreto-Lei nº 84/85 os artigos 17º-A, 17º-B, 17º-C e 17º-D), 285/88, de 12 de Agosto, e 371/90, de 27 de Novembro) [32] [33];
d) O montante correspondente à percentagem constante da alínea j) do nº 4 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 84/85 é atribuído ao Fundo de Fomento do Desporto, que procederá à sua gestão e repartição pelas federações de acordo com o critério a definir pelo conselho técnico, dentro dos limites da verba disponível;
e) Tendo as federações ficado investidas no dever de estabelecer o adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso, nasceu para elas, pelo menos a partir do termo da época desportiva, a obrigação de proceder à entrega dos montantes apurados de acordo com a fórmula fixada no nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 371/90.


5.5. Coube à Portaria nº 1158/90, de 27 de Novembro, regulamentar a aplicação do Decreto-Lei nº 371/90, "dentro de um espírito de cooperação e solidariedade entre as entidades públicas e privadas que têm de fazer face a este problema", tudo no pressuposto de que "a experiência colhida em matéria de policiamento após a publicação da Portaria nº 855/87 [...], aconselha a introdução de algumas alterações dos encargos com o policiamento dos espectáculos desportivos" [34].
Vejam-se os aspectos mais salientes desse regime.

5.5.1.Diz-se, no nº 1, que a comparticipação pública no pagamento dos encargos com policiamento "será assegurada através das receitas previstas no Decreto-Lei nº 371/90, nos termos estabelecidos na presente Portaria". Abrangem-se, pois, as receitas provenientes das três fontes enunciadas supra - ponto 5.4., alínea a).
Depois de se excluírem do âmbito de aplicação do nº 1 os espectáculos resultantes das competições desportivas internacionais (com excepção das disputadas por selecções nacionais), organizadas ou patrocinadas com fins essencialmente comerciais ou publicitários e particulares (nº 3), estabelece-se, no nº 4, que os encargos de policiamento são calculados de acordo com as tabelas em vigor e não incluem as despesas com o transporte dos elementos das forças de segurança [35] nem o policiamento exterior dos recintos desportivos.
Prevê-se, no nº 5, que os organizadores dos espectáculos desportivos devem contactar os comandos distritais das forças de segurança para definição concreta do número de efectivos a requisitar, tendo em conta os jogos que se considerem de alto risco ou com forte probabilidade de neles se verificarem distúrbios.

5.5.2 Atenta a sua relevância no contexto do parecer, justifica-se que se proceda à transcrição do nº 6. Aí se estabelece o seguinte:
"1. As receitas previstas no nº 1 serão geridas pelo Fundo de Fomento do Desporto, o qual as repartirá pelas federações das modalidades com espectáculos desportivos cujo policiamento seja comparticipado, de acordo com o rateio a definir pelo conselho técnico, nos termos da alínea e) do nº 7 do presente diploma.
2. Os organizadores de espectáculos desportivos com entradas pagas, federações, associações ou clubes comparticipam no pagamento das despesas de policiamento daqueles na percentagem de 50% daquele encargo, excepto nas competições desportivas distritais [36].
3. Esgotadas as verbas a que se refere este diploma, os encargos com o policiamento dos espectáculos desportivos serão integralmente suportados pelas entidades organiza-doras".

Extrai-se, assim, do nº 6 da Portaria um conjunto de princípios que é mister compendiar.
São os seguintes:
a) Todas as receitas previstas no nº 1, independentemente da sua fonte, são geridas pelo FFD. Esta regra, que já tinha expressa aplicação, por força de nova redacção dada ao nº 2 do artigo 17º-C do Decreto-Lei nº 84/85 pelo artigo 6º do Decreto-Lei nº 371/90, ao montante proveniente da percentagem de 1,5% nos resultados de exploração do totoloto, passa a aplicar-se também às receitas provenientes do adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso e ainda às provenientes das coimas previstas pelo artigo 17º do Decreto-Lei nº 270/89.
Isto porque as receitas prevenidas no nº 1 da Portaria nº 1158/90 são, como se disse, todas as receitas previstas no Decreto-Lei nº 371/90;
b) O FFD repartirá tais receitas pelas federações das modalidades com espectáculos desportivos cujo policiamento seja comparticipado, obedecendo tal repartição ao rateio a definir pelo conselho técnico [37], nos termos da alínea e) do nº 7 da Portaria, segundo o qual compete ao conselho técnico "estabelecer os critérios que deverão nortear o rateio pelas diversas modalidades desportivas da verba global disponível para o policiamento em cada época desportiva";
c) Resulta dos nºs 6.2 e 6.3. o regime de comparticipação dos organizadores dos espectáculos desportivos no pagamento das despesas de policiamento [38] e o princípio segundo o qual, uma vez esgotadas as verbas das receitas indicadas, os encargos com o policiamento serão integralmente suportados pelas entidades organizadoras.

5.5.3. Refira-se adicionalmente que, no leque das competências definidas nas diferentes alíneas do nº 7 da Portaria, ao conselho técnico são atribuídos diversos poderes-deveres em domínios tais como: o acerto com as autoridades de segurança no tocante a disposições, medidas e precauções a tomar [alínea b)]; a proposta de critérios de uniformização quanto ao número de efectivos e de meios a envolver pelas forças de segurança em situações-tipo [alínea c)]; a apreciação de relatórios relativos ao policiamento desportivo [alínea d)]; o já referido estabelecimento de critérios para o rateio da verba global disponível para o policiamento entre as diversas modalidades desportivas [alínea e)]; o estabelecimento de critérios para a definição dos efectivos das forças de segurança em situações de risco [alínea f)]; e a informação de propostas de acções de formação de elementos das forças de segurança em matéria de policiamento desportivo [alínea g)].



6.
6.1. As questões colocadas pela consulta situam-se no âmbito do regime resultante do Decreto-Lei nº 371/90 e da Portaria nº 1158/90, ambos de 27 de Novembro, a cuja apreciação acabámos de proceder.
Isso mesmo resulta com clareza das questões colocadas à consideração desta instância consultiva, e oportunamente reproduzidas no ponto 1, ao que se pode aditar o seguinte conjunto de considerações, extraídas do parecer do Senhor Auditor Jurídico a que também se fez referência supra, na nota (1):
o produto das receitas cobradas ao abrigo do disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 371/90 não fora (até à data da elaboração do referido parecer, ou seja, até 16 de Junho de 1992) entregue ao órgão do Estado competente para as gerir - o Fundo de Fomento do Desporto;
a época desportiva, pelo menos quanto ao futebol, já terminou, estando, por conseguinte, automaticamente determinado o mon-tante a entregar;
existem indicações de que o adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso foi efectivamente cobrado e entregue pelas associações às federações nacionais [39].


6.2 Daí que, através do despacho em que formalizou a audição deste corpo consultivo [cfr. supra, nota (1)], Vossa Excelência tenha produzido as seguintes considerações:
"Na sequência do parecer nº 256-G/92 da Auditoria Jurídica, com o qual concordo, e considerando que a situação actual é insustentável, devendo, por isso, ser esclarecida em todas as suas vertentes e implicações:
1. Em conformidade com o sugerido em 5. do referido parecer, solicito ao Senhor Procurador-Geral da República que seja emitido, com carácter urgente, pelo respectivo Conselho Consultivo, parecer sobre as concretas questões enunciadas em 5.1. a 5.3. [40];
2. Sem prejuízo do exposto no número anterior, solicito ao Senhor Ministro da Educação que, através dos serviços competentes do seu Ministério - detentor dos poderes de tutela do Governo sobre as federações desportivas [41], ordene a notificação da Federação Portuguesa de Futebol para, no prazo que lhe for assinalado, apresentar relatório visando responder às questões enunciadas em 4.1. e 4.3. [42] do citado parecer;
3. Finalmente, proponho ao Senhor Ministro da Educação a constituição de uma comissão de inquérito, a integrar por um representante de cada um dos ministérios (MAI e ME) e um elemento a requisitar à Inspecção-Geral de Finanças, para, na sequência da resposta à notificação referida em 2., averiguar as condições da cobrança do adicional previsto no Decreto-Lei nº 371/90, de 27 de Novembro, o montante total do produto das receitas que devia ter sido entregue ao órgão do Estado competente para o gerir, as razões do incumprimento dessa obrigação legal e as responsabilidades decorrentes de tal omissão" [43].


6.3. Todavia, apesar de as questões suscitadas no presente parecer deverem ser respondidas tendo presente o quadro normativo constante do Decreto-Lei nº 371/90 (e da Portaria nº 1158/90), não devemos deixar de consagrar alguma atenção ao recente Decreto-Lei nº 238/92, de 29 de Outubro, que introduziu importantes alterações no regime jurídico relativo ao policiamento de espectáculos desportivos.

6.3.1 Começando por reconhecer que a prática tem demonstrado que o aludido regime de policiamento, bem como a definição da responsabilidade dos organizadores e a eventual comparticipação do Estado carecem de clarificação e de garantias de praticabilidade, esclarece-se, na nota preambular, que se parte do princípio de que é responsabilidade do Estado o policiamento das áreas exteriores aos recintos desportivos, sendo o escopo do diploma traçar o regime aplicável ao interior dos recintos desportivos.
Considera-se, assim, que a requisição policial é voluntária, competindo a mesma aos organizadores do espectáculo desportivo e tendo lugar sempre que estes se não responsabilizarem pela manutenção da ordem.
Introduz-se, assim, na matéria, um princípio de supletividade, o qual é apenas excepcionado nos casos de interdição dos recintos desportivos [44].
Estabelecem-se dois modelos de cobertura de encargos com o policiamento desportivo decorrentes do carácter distinto das competições. Assim, os organizadores dos espectáculos englobados nos campeonatos nacionais de séniores assumirão plenamente os encargos correspondentes [45]. Prevê-se, porém, transitoriamente, em termos que melhor se irão analisar, a manutenção do adicional de 7% sobre o preço do bilhete, que reverterá para os organizadores [46]. O policiamento dos espectáculos que envolvem as selecções nacionais, os campeonatos nacionais de escalões etários inferiores ao do escalão sénior e os campeonatos distritais será comparticipado pelo Estado até ao limite do cúmulo do valor de 1,5% do resultado de exploração do totoloto com as receitas previstas no Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto [47].
Finalmente, simplificaram-se os regimes de atribuição e transferência das verbas destinadas à participação do Estado.


6.3.2 Justifica-se que se proceda à transcrição do artigo 10º:
"1. Durante a época desportiva de 1992-1993, constitui receita dos organizadores, a afectar à satisfação dos encargos com o policiamento dos espectáculos desportivos englobados nos campeonatos nacionais de séniores, o montante do adicional de 7% a cobrar sobre o preço do bilhete.
2. O adicional referido no número anterior deixará de ser aplicado no final da época desportiva de 1992-1993".

Como consequência do novo regime instituído, foram revogados o artigo 17º-C do Decreto-Lei nº 84/85, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 387/86, os artigos 1º, 2º e 6º do Decreto-Lei nº 371/90 e a Portaria nº 115/90 - artigo 11º [48] [49].
6.4. As vicissitudes, de que se deu conta, a propósito do regime de pagamento dos encargos com o policiamento dos espectáculos desportivos tem por detrás a querela relativa à compatibilização entre o "campo" da actuação autónoma do associativismo desportivo e a necessidade de intervenção do Estado na disciplina de certos aspectos do fenómeno desportivo.
Este corpo consultivo já teve oportunidade de, por diversas ocasiões, se pronunciar acerca da temática em apreço, nomeadamente no que diz respeito à conciliação entre o controlo por parte do Estado e a liberdade de que devem gozar as associações que colaboram numa missão de serviço público [50].
Não se justifica, atenta a economia do parecer, tratar, nesta sede, com desenvolvimento, de tal problemática.
Bastará reconhecer que, se existe um domínio, no complexo de problemas suscitados no âmbito do sistema desportivo, a exigir uma especial atenção do Estado é o relativo à segurança dos espectáculos e dos participantes nos mesmos - público, atletas, árbitros, etc. Já se viu a ênfase colocada na defesa da ética desportiva [51] e a importância da prevenção e da repressão da violência no desporto. Desporto que, enquanto relevante fenómeno social dos dias que correm, é privilegiado pretexto para manifestações humanas de teor contraditório: a par da vivência solidária, nobre, afectiva e saudável que proporciona, tem-se vindo a transformar, em alguns casos, em palco de interesses mesquinhos, agitado por incorrecções e, até, por indignidades que não podem deixar de ferir a consciência do homem comum.
Neste contexto, facilmente se alcança a importância do papel desempenhado na defesa da ordem pública nos recintos desportivos pelas forças de segurança, mormente no quadro dos espectáculos desportivos qualificados como de "alto risco".
Não nos compete, todavia, proceder a reflexões no domínio da política legislativa, devendo, por isso, situar-nos no quadro normativo em que nos cabe mover-nos para responder, do ponto de vista jurídico, às questões colocadas pela consulta.


7.
Estamos já munidos dos elementos fundamentais para passarmos à análise de tais questões.

7.1. Relembremos a primeira, que tem por objecto a definição da natureza jurídica do adicional a que se referem os (revogados) artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 371/90, de 27 de Novembro.
Para bem nos situarmos, iremos encarar alguns lugares paralelos, que nos ajudarão, por certo, na busca de dados úteis e na detecção de referências pertinentes para a nossa reflexão.
Vamos encontrá-los no ordenamento jurídico relativo à protecção do cinema nacional e à actividade teatral.

7.1.1. Assim, a Base XLIV da Lei nº 7/71, de 7 de Dezembro [52] preceitua, no nº 1, que "com o preço dos bilhetes para assistência aos espectáculos a que se refere esta lei será cobrado um adicional nos termos a fixar em diploma complementar" (sublinhado agora).
O nº 2 dispunha que o adicional também era cobrado sobre as entradas de favor, incidindo sobre o preço base correspondente ao lugar indicado [53].
O nº 4 definia as entidades entre as quais seria dividida a receita adicional em referência, em termos que foram objecto de alteração posterior de que se dará conta.
A Base XLIV está integrada na Secção I "Dos impostos e outros encargos" do Capítulo VIII "Do regime fiscal e parafiscal" da Lei nº 7/71. Sintomaticamente, segue-se a Secção II (Bases XLVI a XLIX), sob a epígrafe "Das taxas de distribuição e de exibição".
Ou seja, numa primeira abordagem, necessariamente superficial, poderia dizer-se que, na sistemática da lei, o adicional em apreço (não destinado a custear as despesas com o policiamento dos espectáculos), não sendo, eventualmente, um imposto, nem estando incluído na Secção relativa às taxas , deveria situar-se no quadro dos "outros encargos" a que se faz referência na epígrafe da Secção I.
Ver-se-á se assim é.
Também a Base XXXIII da Lei nº 8/71, de 9 de Dezembro [54], refere a cobrança de um adicional com o preço dos bilhetes para assistência a espectáculos teatrais, sem especificidades que se justifique salientar, salvo a que se refere à não aplicação do mesmo nos bilhetes para espectáculos de teatro declamado (Base XXXIV).

7.1.2. Desenvolvendo o regime do adicional, o Decreto-Lei nº 184/73, de 25 de Abril , adoptou diversas providências atinentes à execução dos princípios contidos nas referidas Bases das Leis nºs 7/71 e 8/71 - cfr. artigos 30º a 39º do diploma de 73, com especial enfoque no disposto pelos artigos 30º e 32º.
Releve-se que, nos termos do nº 2 do artigo 30º, "o adicional será incluído no preço dos bilhetes sem qualquer discriminação" e sublinhe-se a expressão, constante do nº 1 do artigo 32º, a respeito das "taxas do adicional".
Nos termos do disposto na versão originária do referido preceito, as taxas do adicional eram as seguintes: 15% nos espectáculos cinematográficos e 10% nos espectáculos teatrais.
Ou seja, aqui, a palavra "taxa" ´é utilizada para significar a percentagem sobre o preço do bilhete, que servirá para o cálculo do montante do adicional. Nada tem a ver, evidentemente, com o sentido que lhe é dado nas Secções II e III, epigrafadas, respectivamente, "taxa de distribuição" e "taxa de exibição" (cfr. artigos 53º e seguintes e 58º e seguintes) [55].


7.1.3. Passível de gerar alguma perplexidade é o conteúdo do sumário do Decreto-Lei nº 284/81, de 9 de Outubro, onde se pode ler: "estabelece disposições quanto ao pagamento da taxa adicional (sic) sobre o preço dos bilhetes dos espectáculos teatrais e cinematográficos".
A leitura do diploma, que visou pôr termo à situação irregular em que se encontravam tais actividades "quanto à liquidação do adicional sobre alguns espectáculos de teatro e sobre os de cinema e ainda quanto à liquidação da taxa de distribuição que recai sobre os filmes exibidos em Portugal", permite concluir facilmente que a utilização da expressão "taxa adicional" representa uma incorrecção técnica, sem apoio no texto do diploma. Pelo contrário, com propriedade, refere-se no articulado "o adicional sobre o preço dos bilhetes ..." (artigo 1º, nº 1) ou, tão-somente, "o adicional" (artigo 1º, nº 2), a par da "taxa de distribuição em dívida" (artigo 1º, nº 3), nunca se fazendo referência a "taxa adicional", conforme, com menos rigor, consta do sumário.

7.1.4. Também no Decreto-Lei nº 185/82, de 15 de Maio, se distingue (e, neste caso, tal distinção tem expressa tradução no sumário do diploma) entre o adicional (sobre o preço dos bilhetes ...) (artigos 1º e 2º) e as taxas previstas no Decreto-Lei nº 284/81 (no preâmbulo) ou a "taxa de distribuição" (no artigo 1º) [56].
O já referido Decreto-Lei nº 196-A/89 reduziu "para 10% o adicional de 15% cobrado" sobre os bilhetes de cinema, abolindo, por outro lado, o adicional sobre os bilhetes de teatro. Deu, assim, nova redacção ao artigo 32º do Decreto-Lei nº 184/83, que passou a dispôr que "a taxa do adicional sobre o preço de bilhetes de espectáculos cinematográficos é de 10%".
Enfim, o Decreto-Lei nº 143/90 aboliu o adicional sobre o preço dos bilhetes de tais espectáculos - artigo 1º - e fixou em 4% o valor da taxa de exibição (artigo 2º).
Ressalta, de novo, a diversidade de sentidos da palavra "taxa" na expressão "taxa do adicional" ou na figura designada por "taxa de exibição". No primeiro caso poderia substituir-se por "valor adicional", pelo que a nova redacção dada ao artigo 32º do Decreto-Lei nº 184/73 pelo artigo 2º do Decreto-Lei nº 196-A/89 poderia ser substituída, sem alteração de significado substancial, pelo seguinte texto: "É fixado em 10% o valor do adicional sobre o preço de bilhetes de espectáculos cinematográficos".


7.2. Já se disse parecer resultar do regime do adicional sobre os bilhetes de espectáculos de teatro e de cinema que tal adicional, porventura, sem a natureza de imposto, e apresentado como realidade "a se" em relação às taxas de distribuição e de exibição, situar-se-ia, perante os impostos e as taxas, como um "tertium genus", cuja natureza importaria investigar.
Mas, ao concluir-se desse modo, poderíamos estar a incorrer no vício de petição de princípio, dando por demonstrado o que ainda faltaria demonstrar.
É que, dos textos analisados, não será legítimo extrair outra conclusão para além de que, no regime traçado, o adicional em apreço não se confunde com as taxas de distribuição e de exibição.
E se é evidente a incorrecção técnica da expressão "taxa adicional", de resto, apenas utilizada no sumário do Decreto-Lei nº 284/81, e nunca no texto de qualquer diploma, e se é, por igual, claro o sentido que deve ser atribuído à expressão "taxas do adicional", falta demonstrar que o aludido "adicional" não tenha a natureza jurídica de uma taxa ou de um imposto.
Não deverá, com efeito, deixar de se ter presente o contexto em que, na esteira das Leis nºs 7/71 e 8/71, o "adicional" é tratado: o do "regime fiscal e parafiscal".
E, neste quadro, será irrelevante o disposto no artigo 29º da Lei nº 21-A/79, de 25 de Junho, que aprovou o Orçamento Geral do Estado para 1979, o qual, sob a epígrafe "Regime fiscal dos espectáculos cinematográficos classificados como pornográficos", dispôs que "o adicional estabelecido na Base XLIV da Lei nº 7/71, de 7 de Dezembro, e no nº 2 do Decreto-Lei nº 654/76, de 31 de Julho, passará a ser de 100% para todos os espectáculos cinematográficos classificados de pornográficos"?
Importa, assim, aprofundar a pesquisa, no plano conceptual, tendo, todavia, presente que o objectivo que nos propomos consiste tão-somente na busca da natureza jurídica do adicional a que se referem os artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 371/90.


7.3. Tendo sido objecto de larga elaboração doutrinal e jurisprudencial, o conceito de taxa e a sua distinção do imposto pode hoje considerar-se matéria adquirida com razoável base dogmática [57] , podendo afirmar-se que o quid relevante para a distinção destas figuras tributárias reside no carácter unilateral do imposto e bilateral da taxa[58].
Como se escreve no citado parecer nº 64/80:
"O imposto é a prestação, em regra pecuniária, mas sempre coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos; a taxa é o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semipúblicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento".
Em jeito de síntese, remata-se no (também) mencionado parecer nº 184/80:
"O imposto é uma receita unilateral, sem a existência de qualquer contrapartida específica, ao contrário do que acontece na taxa; é na "contrapartida específica" devida pela prestação de um serviço determinado, no seu carácter bilateral, no "correspectivo", que reside a diferença essencial da taxa em relação ao imposto".
Na doutrina, seleccionemos, de entre os indicados, um autor.
Segundo ALBERTO XAVIER:
"A prestação patrimonial em que o imposto consiste é uma prestação unilateral, no sentido de não sinalagmática, pois a obrigação de que resulta não se encontra entrelaçada com qualquer outra obrigação recíproca com o mesmo fundamento a cargo do titular do imposto, que seja a contrapartida da atribuição patrimonial que através dela se obtém. Com efeito, a situação que dá origem ao imposto não gera para o credor qualquer dever específico de efectuar uma contraprestação ...".
"Não assim nas taxas. Aqui o fundamento do tributo é a prestação da actividade pública, a utilização do domínio e a remoção do limite jurídico, e, por isso, estas realidades e a taxa que lhes corresponde encontram-se entre si ligadas por um nexo sinalagmático, em termos de uma se apresentar como contraprestação da outra".

E, como se pondera no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 76/88 (já assinalado), o que releva para a definição da relação sinalagmática, característica da taxa, não é propriamente a destinação financeira das receitas obtidas, mas antes a prestação, aos sujeitos tributados, de um serviço. Ou seja, o decisivo, neste campo, não é o destino financeiro da receita, mas a prestação ou não de um serviço.
Tal como é salientado por ALBERTO XAVIER: "do ponto de vista económico, só casualmente se verificará uma equivalência precisa entre prestação e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública ou benefício auferido pelo particular - aliás muitas vezes indetermináveis por não existir um mercado que os permita exprimir objectivamente. Mas ao conceito de sinalagma não importa a equivalência económica, mas a equivalência jurídica" [59].
O que nos conduzirá à abordagem de uma das mais difíceis (e controvertidas) distinções em Direito Financeiro: entre os conceitos de taxa e de preço.


7.4. Começa por não ser pacífica a existência da própria distinção. Com efeito, se é certo que a maior parte dos autores referenciados negam às taxas a categoria de preços [60], já TEIXEIRA RIBEIRO sustenta que as taxas são preços, embora preços autoritariamente fixados [61].
Vejamos, em síntese, os fundamentos em que se apoiam os defensores da distinção e a tese de TEIXEIRA RIBEIRO .

7.4.1. Segundo SOUSA FRANCO "um bem ou serviço vendido pelo Estado em condições de mercado nunca será remunerado por uma taxa, mas por um preço. No polo oposto, os serviços ou bens que só o Estado produz, em relação aos quais pode ser obrigatório o uso por parte dos particulares e cujas condições gerais de utilização são definidas em termos genéricos (e não de forma contratual), darão origem à cobrança de taxas, com natureza tributária, tanto mais que estes caracteres decorrem da sua natureza de serviços de autoridade. Mas fica de fora toda uma gama de serviços, em regra prestados em regime de monopólio (até por empresas privadas, gozando de monopólios fiscais), e com natureza essencialmente económica: o que justifica, por exemplo, que haja taxas postais? Estas situações, hoje cada vez mais frequentes, são de tratamento muito delicado".
E exemplifica: Mas como dizer por que é taxa o pagamento aos correios, e preço o pagamento a uma empresa privada que organize serviços telegráficos ou telexes? Em tal situação afigura-se que o critério de fixação da taxa - em termos de mercado ou não (relacionando custo com rendimento, ou não) - poderá, ao contrário do que se diz [62], fornecer um válido indicador da sua natureza financeira: no primeiro caso (referência ao mercado) teremos um preço; no segundo uma taxa".
Não obstante a posição que defende, segundo a qual a taxa não é o preço de um serviço prestado em regime de mercado, mas sim um tributo autoritário que visa cobrir em geral os encargos públicos, o autor entende ser possível "que se proceda à equiparação jurídica de certos preços de bens ou serviços às taxas: serão preços autoritários (ou "quase taxas") [63].
Rematando estas considerações, sublinha que "em concreto, porém, muitas dúvidas legítimas podem suscitar-se a respeito de certos bens e serviços". E acrescenta que, em virtude do seu funcionamento normal, a taxa parece distinguir-se bem do imposto e dos rendimentos patrimoniais [64].
Todavia, "face à multidão dos casos concretos, suscitam-se, porém, muitas dúvidas, às vezes agravadas pela impropriedade de algumas designações e regimes jurídicos. A pesquisa de critérios definidores do tipo de relação do contribuinte de taxa com o serviço ou o bem público é dificultada pela ausência de um regime jurídico comum ou pela simples uniformidade de designações".

7.4.2. Também ALBERTO XAVIER, depois de constatar que há casos em que a distinção entre taxas e preços se afigura nítida [65], sublinha que outros casos há (porventura, a maioria) que fogem a qualquer tentativa de qualificação [66].
Reproduzem-se as considerações subsequentes:
"Cremos que a distinção entre taxas e preços se há-de encontrar nesta linha de orientação. As taxas correspondem a bens ou serviços que são por essência da titularidade do Estado, de acordo com a concepção política dominante numa sociedade; e que, por essa razão, não são objecto de oferta e procura num mercado, ou por não serem por natureza susceptíveis de avaliação em termos subjectivos ou porque o Estado decidiu subtraí-los a essa forma de avaliação. E daí que a fixação da própria taxa seja independente de um critério de mercado, fundando-se em razões distintas, como a justa distribuição dos encargos públicos, ou em considerações de ordem política, como as de facilitar ou dificultar o acesso a certos bens ou serviços (x). E daí ainda que a obrigação de taxa não resulte de um acordo de vontades, antes revista a natureza de uma obrigação legal.
"Não assim nos preços. Estes correspondem a bens ou serviços que não são por essência da titularidade do Estado, de acordo com a concepção política dominante, e que são objecto de oferta e procura, dada a sua susceptibilidade de avaliação nos termos que são próprios do regime de mercado; oferta e procura que se traduzem juridicamente num acordo de vontades que dá origem a uma obrigação voluntária. Não quer isto dizer que o preço efectivo corresponda necessariamente ao preço que se formaria livremente no mercado: ele pode ser um preço dotado de elementos de rigidez decorrente da sua fixação por via de autoridade (preço público), como sucede com as tarifas dos serviços públicos; ou pode ser um preço que por razões políticas não chegue a cobrir o custo da produção, sendo o diferencial preenchido pelo imposto (preço político) (2x) . Mas ao contrário do que sucede nas taxas os preços públicos e políticos não são independentes de um critério objectivo do mercado: este é sempre a base da sua formação, da qual se parte para as correcções que se julgam necessárias" [67].

7.4.3 Diversa é, sobre a problemática em análise, a concepção de TEIXEIRA RIBEIRO. Depois de assinalar que as taxas são sempre receitas coactivas, pois não é negocialmente assumida a obrigação de as pagar, pondera que as utilizações dos bens semipúblicos [68] por que se pagam taxas, essas podem ser voluntárias ou obrigatórias. E as obrigatórias ainda podem ser ou não solicitadas [69].
Refutando a posição dos autores que negam às taxas a categoria de preços, escreve TEIXEIRA RIBEIRO:
"Supomos, todavia, que o fazem por esquecerem momentaneamente a noção de preço. Preço de um bem - ensinam-no os manuais de Economia Política - é o valor de troca da unidade desse bem expresso em moeda; ou, por outras palavras, é a quantidade de moeda que se permuta pela unidade desse bem. Preço das batatas: 30$, por exemplo; eis o valor de troca do quilo das batatas expresso em escudos.
E para que serve o preço? O preço, em regra, desempenha duas funções: por um lado, limita a procura dos bens; por outro, transfere-lhes o custo (x) ".
.........................................................................................................
"Ora, que se dá com a taxa? Ela é igualmente uma quantidade de moeda; ela é igualmente permutada pela unidade de um bem; ela igualmente limita, em regra, a procura desse bem; ela igualmente transfere para os utilizadores do bem a totalidade ou parte das despesas com a sua produção. Veja-se as propinas: são uma quantidade de moeda; permutam-se por uma unidade de determinado ensino; limitam a procura desse ensino; transferem para os estudantes parte das despesas com as suas escolas. Porque não hão-de, então, as propinas considerar-se preços?
Talvez se responda: porque são coactivas. Mas onde é que a não-coactividade, a voluntariedade do pagamento, figura na noção de preço? Ou talvez se responda: porque não são estabelecidas num mercado. Mas quem diz que não é mercado, embora sem ser mercado livre, a relação entre a oferta de unidades de ensino por certa quantia e a procura de tais unidades? Ou talvez se responda, ainda: porque são geralmente inferiores ao custo da produção. Mas quem julga que só são preços as quantias que cobrem ou excedem o custo dos bens? quem não se lembra de que as empresas privadas concorrentes têm de vender por vezes as mercadorias com prejuízo, e de que é habitual as empresas privadas monopolistas que praticam preços múltiplos venderem sistematicamente parte das suas mercadorias a preço inferior ao custo?
De certo que há grandes diferenças entre o preço das batatas e as propinas: aquele é estabelecido num mercado de concorrência, estas num mercado de monopólio; aquele é susceptível de negociação, estas não são susceptíveis de negociação alguma; aquele é normalmente superior ao custo, estas são sempre inferiores. Tais diferenças, porém, não contendem com a sua mesma natureza de preços.
Normalmente sucede às taxas serem inferiores, como as propinas, ao custo dos bens. Só normalmente, pois há taxas iguais ao custo e, até, superiores a ele [70]. Quando superiores, temos preços lucrativos, mas que nem por isso se transmudam em receitas patrimoniais, visto continuarem coactivas, nem constituem impostos na parte excedente ao custo, visto manterem o seu carácter bilateral" [71] [72].
Não é, todavia, necessário, para satisfazer o solicitado na consulta, tomar posição nesta querela. A diversidade de entendimentos doutrinários não nos dispensa, porém, de prosseguir a pesquisa com vista à identificação da natureza jurídica do adicional em presença.
8.
8.1. Feito o bosquejo acerca do regime legal do "adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso nos espectáculos desportivos", e apreciado também o regime relativo ao adicional a cobrar com o preço dos bilhetes para os espectáculos de cinema e teatro, é fácil constatar que, não obstante a identidade terminológica de tais "figuras", existe uma diferenciação de natureza entre esses "adicionais". Diferenciação que parece dever ter consequências quanto à determinação da respectiva natureza jurídica.
Dir-se-á, adicionalmente, e em jeito de parêntesis, que as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 238/92 ao regime do "adicional de 7% a cobrar sobre o preço do bilhete de ingresso nos espectáculos desportivos" - cfr. supra, ponto 6.3.2. - também poderão não ser inócuas quanto ao problema em apreço.
Ou seja, à figura designada por "adicional" podem corresponder diversas significações conceituais.
A determinação de qual seja, em concreto, a respectiva natureza jurídica é, como já se viu da deambulação de contornos dogmáticos a que se procedeu, tarefa eriçada de dificuldades, a demandar investigação aturada em face das particularidades do caso de espécie em presença.
Uma constatação pode, desde já, ser feita: é de afastar a solução simplista que consistiria em, na esteira da designação do texto legal, atribuir ao "adicional" a natureza da figura (tributária, obrigacional) a que está agregado. Tal caminho que, repete-se, é de afastar, consistiria em concluir que o "adicional de um imposto", o "adicional de uma taxa" ou o "adicional de um preço" teria, respectivamente, a natureza de "imposto", de "taxa" ou de "preço" [73].
E não é assim, além do mais, porque em matérias como a presente era comum constatar a incorrecção técnica da terminologia utilizada nos textos legais. Recordem-se os exemplos da chamada "taxa militar", que era um imposto, conforme reconhecimento do próprio legislador (Decreto-Lei nº 39145, de 24 de Março de 1953, artigo 1º) e do (anteriormente) denominado "imposto de justiça", ao qual correspondia a natureza de taxa [74], categoria, hoje, normativamente consagrada - artigo 1º, nº 2, do Código das Custas Judiciais.
Atendendo à diversidade de estruturação legal, e segundo SOAREZ MARTINEZ, o vínculo jurídico de taxa tem por causa a prestação por uma entidade pública de utilidades individualizadas. Quer dizer que a taxa, como, aliás, o preço, também, apresenta origem sinalagmática. É este aspecto precisamente que separa com nitidez a taxa do imposto. Porque a taxa tem por causa a realização de uma utilidade individualizada, ela depende de outro vínculo jurídico, o que não acontece com o imposto.
E já se viu também que a realização de utilidades que constitui a causa da taxa é geralmente solicitada pelo particular, mas tal solicitação não parece ser da essência da taxa. Há taxas independentes de solicitação. Não é, pois, adequado o critério da voluntariedade para distinguir a noção de taxa do conceito de imposto.
Para distinguir estas duas categorias financeiras basta observar, repete-se, que a taxa se situa num vínculo sinalagmático, implica a noção de correspectividade, tendo por causa a realização de uma utilidade individualizada.


8.2. Se cotejarmos, por um lado, o regime do "adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso" nos espectáculos desportivos, tal como se encontra(va) delineado no Decreto-Lei nº 371/90, com o "adicional" que era cobrado com o preço dos bilhetes para assistência aos espectáculos de cinema e de teatro, constata-se uma diferença fundamental: é que, ao contrário do que acontecia no primeiro caso, em que a receita obtida por virtude da aplicação do adicional tinha por "finalidade" custear as despesas com a segurança nos espectáculos desportivos, no segundo caso não era estabelecida qualquer "destinação" a tais receitas, não lhes era fixado qualquer fundamento, traduzido na prestação de uma qualquer actividade pública [75].
Estamos, assim o cremos, perante o quid distintivo entre as categorias de taxa e de imposto: a verificação, no primeiro caso - único que constitui objecto do parecer - da relação sinalagmática, da correspectividade ou da contrapartida específica, aponta para a qualificação desse adicional como uma taxa [76].

8.2.1. Procuremos concretizar com maior rigor o objecto e conteúdo desse sinalagma. A Convenção nº 120 do Conselho da Europa, supra mencionada [cfr. nota (9)], dispõe na alínea a) do nº 1 do artigo 3º que as Partes se comprometem a elaborar e a aplicar medidas destinadas a prevenir e dominar a violência e os excessos dos espectadores, em especial "garantir a mobilização de forças de ordem suficientes para fazer face às manifestações de violência e aos excessos, quer nos estádios, quer nas proximidades, e também ao longo das vias de acesso utilizadas pelos espectadores" (sublinhado agora).
As funções cometidas à polícia têm consagração constitucional.
Nos termos do nº 1 do artigo 272º da CRP, "a polícia tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos".
Como é natural, a análise do Estatuto da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei nº 151/85, de 9 de Maio [77], e do Estatuto do Militar da GNR, aprovado pelo Decreto-Lei nº 465/83, de 32 de Dezembro [78], bem como da Lei Orgânica da GNR, aprovada pelo Decreto-Lei nº 333/83, de 14 de Julho [79], permite localizar referências importantes em matéria de defesa da ordem e tranquilidade pública, a cargo daquelas forças de segurança.
Assim, a PSP visa assegurar a ordem e a tranquilidade públicas, no respeito da legalidade democrática, dos direitos dos cidadãos e na prossecução dos objectivos definidos na lei e prosseguidos pelo Governo (artigo 1º, nº 1, do Estatuto da PSP).
No que se refere à GNR, o artigo 1º da respectiva Lei Orgânica, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 39/90, define-a como uma força de segurança constituída por militares organizados num corpo especial de tropas que tem por atribuições, entre outras, a de garantir a ordem e a tranquilidade públicas, nomeadamente assegurando o respeito pela legalidade, "mantendo ou restabelecendo a ordem e a tranquilidade públicas, a segurança das pessoas e a protecção dos seus bens" - artigo 2º, nº 1, alínea b).
Em complemento destas disposições nucleares, o Regulamento Geral do Serviço da GNR, aprovado pela Portaria nº 722/85, de 25 de Setembro, consagra espaço próprio ao policiamento a espectáculos públicos e a provas desportivas (artigos 99º e 100º), aí se vincando significativamente o importante papel da força pública na manutenção da ordem [80].


8.3. O objecto da contraprestação do adicional ao preço dos bilhetes de ingresso nos espectáculos desportivos consiste, pois, no serviço de policiamento, já suficientemente identificado no seu âmbito e conteúdo e nos objectivos que visa tutelar: a segurança dos participantes nos recintos desportivos - intervenientes directos e assistentes.
Foi com a finalidade de ajudar a suportar os encargos com o policiamento, ou, na expressão do artigo 1º do Decreto-Lei nº 371/90, a "custear as despesas com a segurança nos espectáculos desportivos", que foi criado o adicional.
Trata-se, pois, de uma contraprestação que se situa por inteiro no âmbito do conceito de "administração pública" em sentido material, que pode ser definida como a "actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e as formas mais convenientes" (sublinhado agora) [81] [82].
8.4. A natureza jurídica (de taxa) do adicional em presença (o adicional a que se referem os artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 371/90, de 27 de Novembro) [83] não é posta em causa por virtude da especificidade resultante da intervenção no "processo" de pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública - as federações [84] [85].
Recorde-se que o decisivo, no que se refere à qualificação de uma determinada figura com a categoria de taxa, não é sequer o destino financeiro da receita, mas a prestação ou não de um serviço [86]. Acresce, aliás, que, no caso vertente, o destino financeiro do adicional consiste no pagamento, de acordo com as tabelas em vigor, dos serviços de policiamento prestados pelas forças de segurança institucionalmente responsáveis pela sua prestação - PSP e GNR.
As federações intercedem na aludida relação jurídica com funções de tipo administrativo.
Pode, em síntese, neste ponto rematar-se do seguinte modo:
É de rejeitar, por simplista, a solução que consistiria em atribuir ao adicional a natureza da "figura jurídica" a que acresce. Há que, pelo contrário, indagar, caso a caso, e de acordo com os parâmetros dogmaticamente definidos para a caracterização de cada categoria, acerca da natureza jurídica do adicional em presença.
O adicional a que se referem os artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 371/90, de 27 de Novembro, tem a natureza de uma taxa [87].



9.
Pergunta-se ainda (2ª questão) quem é a entidade responsável, perante o Ministério da Administração Interna, pela entrega do produto das receitas destinadas ao pagamento das despesas com o policiamento dos espectáculos desportivos.
Advirta-se, como nota prévia, que a referência à responsabilidade "perante o MAI" resulta, naturalmente, da circunstância de a PSP e a GNR dependerem organicamente daquele Ministério - cfr. artigos 2º, nº 1, do Estatuto da PSP e 3º da Lei Orgânica da GNR [88].


9.1. A resposta a esta questão decorre da análise, a que já se procedeu, do regime previsto pelo Decreto-Lei nº 371/90 e da Portaria nº 1158/90 - cfr. supra, pontos 5.3. (5.3.1, 5.3.2. e 5.3.3.), 5.4 e 5.5. (5.5.1., 5.5.2. e 5.5.3.).
Não se justificando proceder a repetições, limitar-nos-emos a sinte-tizar o (intrincado) esquema delineado nos diplomas e concluir.
Assim, sendo o produto final do adicional apenas determinável no termo de cada época desportiva [89], só a partir de então impenderá sobre as federações a obrigação jurídica de procederem à entrega dos montantes apurados ao organismo responsável pela gestão e repartição dessas e doutras receitas, afectadas à comparticipação pública no pagamento dos encargos com o policiamento - o Fundo de Fomento do Desporto.
Cabe ao F.F.D., para o qual, repete-se, são canalizadas as receitas provenientes do adicional, da percentagem dos resultados de exploração do totoloto e aquelas a que se refere o Decreto-Lei nº 270/89, repartir a verba global disponível para o policiamento.
E por quem é feita tal distribuição? É a própria Portaria nº 1158/90 que responde, ao preceituar que o FFD repartirá as receitas "pelas federações das modalidades com espectáculos desportivos cujo policiamento seja comparticipado" (nº 6.1.). Como é feita a distribuição, é matéria a que também responde o referido normativo, ao preceituar que será "de acordo com o rateio a definir pelo conselho técnico, nos termos da alínea e) do nº 7", segundo o qual compete a este órgão "estabelecer os critérios que deverão nortear o rateio pelas diversas modalidades desportivas ...".
Ou seja, as entidades responsáveis perante o MAI pela entrega do produto das receitas destinadas ao pagamento das despesas com o policiamento dos espectáculos desportivos, no regime fixado pelo Decreto-Lei nº 371/90 e pela Portaria nº 1158/90, são as federações das modalidades com espectáculos desportivos cujo policiamento era comparticipado.


9.2. Pergunta-se finalmente quais as "consequências da não entrega, nos termos prescritos na lei, do produto das receitas previstas nas citadas disposições e no artigo 17º-C do Decreto-Lei nº 387/86, de 17 de Novembro, alterado pelo artigo 6º do citado Decreto-Lei nº 371/90" [90].

9.2.1.Resulta do complexo regime instituído que as federações ficam investidas, em dois momentos diferentes, na situação de sujeitos passivos de obrigações no que concerne ao produto de receitas arrecadadas com a finalidade de custear as despesas com o policiamento.
Em primeiro lugar, e no que exclusivamente se refere ao adicional, ficam as federações obrigadas, como consequência do dever que legalmente lhes foi cometido, de estabelecimento do adicional, de, a partir do final da respectiva época desportiva, enviarem o produto da receita para o FFD.
Inexistindo prazo fixado para o efeito, deverão as federações diligenciar no sentido do apuramento e do envio das receitas arrecadadas dentro de um prazo razoável. Evidente se torna que a tradução prática do conceito de razoabilidade não pode deixar de depender de circunstâncias concretas que, relevando de matéria de facto, só caso a caso podem ser determinadas e tomadas em consideração.
Mas, num segundo momento, recai sobre as federações o dever de enviar ao MAI o montante devido pela comparticipação pública no pagamento dos encargos com o policiamento dos espectáculos desportivos realizados nas respectivas moda-lidades.
Como é natural, o momento "a quo" para o cumprimento da referida obrigação deverá consistir na data da entrega pelo FFD do quantitativo rateado pelas diferentes federações [91]. A partir de então, cumprirá às federações promover com a diligência normalmente exigível o pagamento dos serviços de policiamento prestados, pelo que se dão como reproduzidas as considerações, a esse propósito, já formuladas.
Refira-se, em brevíssimo parêntesis, que bem diversa é a solução, de que não curamos aqui, vertida no artigo 10º do Decreto-Lei nº 238/92.

9.2.2.O incumprimento, por parte das federações, das obrigações de entregarem o produto das receitas do adicional ao órgão do Estado competente para as gerir e distribuir e/ou de efectuarem o pagamento dos serviços de policiamento prestados poderá integrar diversas formas de responsabilidade, nomeadamente civil, mas, eventualmente, de natureza criminal, se vier a demonstrar-se que houve inversão do título de posse (artigo 300º do Código Penal), que houve intenção de prejudicar os interesses prosseguidos pelo Estado (artigo 319º, do mesmo diploma), ou que tais receitas foram utilizadas para fins diferentes dos previstos na lei que as criou (artigos 424º e 425º, com referência ao artigo 437º, nº 1, alínea c), todos do Código Penal).
Todavia, a determinação da existência, natureza e forma da responsabilidade indiciada, bem como do tipo criminal eventualmente preenchido, dependem do apuramento de matéria de facto, tarefa estranha à competência desta instância consultiva.
Apenas se recordarão, a este propósito, algumas notas resultantes da aplicação do regime jurídico próprio das federações desportivas. Com efeito, o Governo tem competência para exercer poderes de tutela sobre as federações desportivas, nos termos fixados pelo ordenamento jurídico em vigor, não violando os princípios constitucionais, mormente o nº 2 do artigo 46º da C.R.P., a existência de normas legais que regulamentem a tutela do Estado sobre tais associações [92].
É assim que, previamente ao accionamento dos mecanismos conducentes ao apuramento de eventual responsabilidade criminal, mediante participação dos factos ao agente do Ministério Público competente para instaurar inquérito para cabal esclarecimento dos mesmos e ulterior procedimento adequado, se justifica a recolha de dados tão completos quanto possível acerca da factualidade em causa, o que foi, aliás, o objectivo evidente das providências determinadas por Vossa Excelência nos pontos 2. e 3. do despacho de 19 de Julho findo [93].
Uma vez de posse dos elementos cuja recolha foi determinada e, bem assim, dos resultados do inquérito e das averiguações mandados realizar, estar-se-á em condições de melhor ponderar sobre a existência e forma de responsabilidade e a tipificação dos ilícitos, porventura, de natureza criminal , dos factos em presença. [94].

9.3. Como se disse, em face do teor da consulta, a análise efectuada ao longo do parecer teve como balizas normativas fundamentais de referência o Decreto-Lei nº 371/90 e a Portaria nº 1158/90. Será, pois, à luz das disposições nucleares (hoje, já revogadas) desses diplomas que irão ser extraídas as conclusões do parecer.


10.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1ª Recai sobre as federações desportivas com modalidades que incluam espectáculos desportivos cujo policiamento seja objecto de comparticipação pública a obrigação de estabelecer o adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso a que se refere o artigo 1º do Decreto-Lei nº 371/90, de 27 de Novembro;
2ª Atendendo a que o produto final desse adicional deve corresponder à aplicação de uma taxa de 7% sobre o total dos bilhetes vendidos em cada época, só no final da mesma época desportiva será possível apurar-se o quantitativo de tal receita;
3ª O regime resultante do Decreto-Lei nº 371/90, desenvolvido regulamentarmente pela Portaria nº 1158/90, de 27 de Novembro, prevê que as receitas legalmente afectas à comparticipação nas despesas de policiamento dos espectáculos desportivos provenham de três fontes: o adicional sobre o preço dos bilhetes de ingresso; a percentagem de 1,5% sobre os resultados da exploração do totoloto; e as receitas previstas no Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto - cfr. o artigo 2º do Decreto-Lei nº 371/90 e o nº 1 da Portaria nº 1158/90;
4ª Recai sobre as federações desportivas referidas na conclusão 1ª a obrigação de, imediatamente após o termo das respectivas épocas desportivas, diligenciarem no sentido do apuramento do produto final das receitas resultantes do adicional e de procederam à sua entrega ao Fundo de Fomento do Desporto, entidade responsável pela gestão e repartição das receitas a que se fez referência na conclusão anterior - cfr. nº 6.1 da Portaria nº 1158/90;
5ª Atenta a nova redacção dada ao nº 2 do artigo 17º-C do Decreto-Lei nº 84/85, de 28 de Março, pelo artigo 6º do Decreto-Lei nº 371/90, o Fundo de Fomento do Desporto passou a ser também a entidade competente pela gestão e repartição da receita correspondente à percentagem de 1,5% dos resultados de exploração do totoloto;
6ª Compete ao Fundo de Fomento do Desporto repartir as receitas indicadas na conclusão 3ª pelas federações referidas na conclusão 1ª, de acordo com o rateio a definir por um conselho técnico que funciona na dependência do Senhor Ministro da Administração Interna - cfr. nºs 6.1. e 7., alínea e), da citada Portaria;
7ª Cabe, pois, às federações, uma vez recebida a verba que, por rateio, lhes for atribuída, providenciarem, com a necessária diligência, no sentido do pagamento ao Ministério da Administração Interna dos encargos resultantes da prestação dos serviços de policiamento em dívida;
8ª O elemento distintivo do conceito de "taxa" em relação ao de "imposto" reside na "contraprestação específica" devida pela prestação de um serviço determinado, no seu carácter bilateral, na existência de "correspectivo" ou de vínculo sinalagmático;
9ª O adicional a que se referem os artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 371/90 tem a natureza de taxa, uma vez que a sua cobrança tem como contrapartida a prestação de serviços de policiamento por parte das forças de segurança institucionalmente competentes para o efeito - a Guarda Nacional Republicana e a Polícia de Segurança Pública;
10ª A recusa de cumprimento, ou o efectivo incumprimento, por parte das federações, das obrigações que sobre elas recaem poderão integrar diversas formas de responsabilidade, eventualmente de natureza criminal, se vier a demonstrar-se que a materialidade de facto indiciada é susceptível de preencher a tipicidade prevista, verbi gratia, nos artigos 300º, 319º, 424º e 425º, com referência ao artigo 437º, nº 1, alínea c), todos do Código Penal;
11ª A confessada carência de clarificação e de garantias de praticabilidade (além de outras razões justificativas) esteve na origem da revogação dos artigos 17º-C do Decreto-Lei nº 84/85, dos artigos 1º, 2º e 6º do Decreto-Lei nº 371/90, e da Portaria nº 1158/90, pelo artigo 11º do Decreto-Lei nº 238/92, diploma que introduziu substanciais alterações no regime de policiamento dos espectáculos desportivos.







[1] Conforme sugestão constante do ponto 5 do parecer nº 256-G/92, de 16 de Junho de 1992, do Senhor Auditor Jurídico, o qual mereceu concordância de Vossa Excelência, em despacho de 19 do mesmo mês.
[2] O segmento final, relativo à prevenção da violência do desporto, foi aditado pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, no âmbito da segunda revisão constitucional.
[3] O particular sublinhado que o legislador da Lei de Bases do Sistema Desportivo (LBSD) quis dedicar às questões da ética desportiva, resulta, desde logo, da conjugação do artigo 5º com o artigo 2º, nº 2, alínea b), da mesma lei.
[4] Veja-se JOSÉ RIBEIRO E CASTRO, "Lei de Bases do Sistema Desportivo, Anotada e Comentada", Editorial do Ministério da Educação, 1990, comentário ao artigo 5º, páginas 34 e 35.
[5] Em matéria de corrupção, veja-se o Decreto-Lei nº 390/91, de 10 de Outubro, elaborado em cumprimento da injunção constante da alínea o) do nº 1 do artigo 41º da LBSD.
[6] Em matéria de dopagem, cfr. o Decreto-Lei nº 105/90, de 23 de Março, e a Portaria nº 130/91, de 13 de Fevereiro.
[7] Em matéria de violência, vejam-se, entre outros, os Decretos-Leis nºs 339/80, de 30 de Agosto, a Lei nº 16/81, de 31 de Julho, o Decreto-Lei nº 61/85, de 12 de Março, e o Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto.
[8] Para maior detalhe, cfr. JOSÉ MANUEL MEIRIM, "A Violência Associada ao Desporto (Aproximação à legislação portuguesa)", Boletim do Ministério da Justiça, nº 389, págs. 5 e seguintes.
[9] A Convenção é de 19 de Agosto de 1985, tendo sido aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República nº 11/87 (publicada no "Diário da República", I Série, de 5 de Setembro de 1987), e tendo entrado em vigor, relativamente a Portugal, em 14 de Agosto de 1987.
[10] Assinale-se que o diploma contém, no artigo 2º, definições dos conceitos de "complexo desportivo" (nº 1), "recinto desportivo" (nº 3) e "área de competição" (nº 4), para além de delinear a figura de interdição em termos claros (artigo 3º, nº 1).
[11] São as seguintes as outras medidas especiais de segurança previstas nas demais alíneas do número 1 do artigo 12º: separação dos adeptos rivais; controlo de venda de bilhetes, a fim de assegurar aquela separação; aplicação de medidas de vigilância e controlo, de modo a impedir o excesso de lotação em qualquer zona do recinto e a assegurar que as vias de acesso estejam desimpedidas; controlo no acesso, de modo a impedir a introdução de objectos proibidos ou susceptíveis de possibilitarem actos de violência; acompanhamento e vigilância de grupos de adeptos, nomeadamente nas deslocações para assistir a jogos disputados fora do recinto próprio.
[12] O Decreto-Lei nº 270/89 foi objecto de rectificação, desprovida de interesse para este parecer - cfr. "Diário da República", de 31 de Outubro de 1989, nº 251, 2º Suplemento.
[13] Assim, segundo o nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 42660, de 20 de Novembro de 1959, "na expressão "espectáculos e divertimentos" consideram-se abrangidas as sessões de teatro, cinema, bailado, circo e variedades, as audições musicais, os bailes, as competições desportivas, as touradas, vacadas e garraiadas, as barracas de espelhos e quiromantes, os divertimentos mecanizados e todas as representações, execuções e diversões de natureza análoga".
[14] Acrescentava-se no § único que os agentes de autoridade que fizessem o policiamento dos espectáculos não podiam receber directamente das entidades organizadoras as remunerações correspondentes aos serviços prestados, cabendo ao Ministro do Interior estabelecer o modo por que deveriam ser feitos os referidos pagamentos. Em idêntico sentido, podia já ver-se o § único (2ª parte) do Decreto-Lei nº 41051, de 1 de Abril de 1957, que alterou o regime até então em vigor sobre a assistência de menores a espectáculos públicos.
[15] Por sua vez, o policiamento das zonas da estação de caminho de ferro e da raquete dos eléctricos era encargo cometido às companhias exploradoras desses serviços - cfr. § 3º.
[16] Nos termos do nº 2 do artigo 29º, a força policial terá a composição que vier a ser fixada pelo respectivo comandante. O princípio da facultatividade da requisição da força policial tem como corolário que caberá aos promotores dos espectáculos a responsabilidade pela manutenção da ordem dentro do respectivo recinto (lugar fechado), quando não solicitar a presença de agentes de autoridade (nº 4). Por outro lado, ficam ressalvadas as situações previstas em diferente legislação (nº 3).
[17] Em relação às tabelas de serviços remunerados prestados por pessoal da GNR e PSP, vejam-se, sucessivamente, os Despachos Normativos nºs 118/77, de 20 de Maio, 375/80, de 12 de Dezembro, 218/82, de 12 de Outubro, 254/82, de 23 de Novembro (que estabeleceu o âmbito de aplicação do Despacho Normativo 218/82) e 16/83, de 19 de Janeiro (rectificado no "Diário da República", de 28 de Fevereiro de 1983 - Suplemento), que introduziu alterações ao Despacho Normativo nº 218/82, no que se refere a categorias da PSP.
[18] Segundo o qual o director dos Serviços de Espectáculos poderá determinar a presença de uma força policial nos espectáculos ou divertimentos de grande lotação, "nomeadamente nas touradas e nas competições desportivas", sempre que as circunstâncias em que as mesmas se realizarem o aconselhem.
[19] Nos termos do Despacho Normativo nº 254/82, "não são considerados "espectáculos de grande lotação" todos aqueles em que não sejam cobrados bilhetes de entrada aos espectadores ou respeitantes a competições de âmbito não superior ao escalão distrital". Em consequência, estabeleceu que são gratuitos os serviços prestados pelos militares da GNR e pelo pessoal da PSP, cujos elementos afectos a tal serviço não poderão ultrapassar o número de 3, sendo aplicável a tabela constante do Despacho Normativo nº 218/82 para as forças que forem expressamente requisitadas pelas entidades promotoras dos espectáculos para além daquele número.
[20] Os artigos 16º e 17º do Decreto-Lei nº 84/85 já tinham sido alterados pelo Decreto-Lei nº 389/85, de 9 de Outubro.
[21] O que terá correspondido, em 1991, a cerca de 400.000 contos - cfr. JOSÉ MANUEL MEIRIM, "O policiamento dos espectáculos desportivos", in jornal "PÚBLICO", de 3 de Outubro de 1992, pág. 37.
[22] Do preâmbulo.
[23] Para efeitos do referido diploma.
[24] Veja-se a separata intitulada "Organização de Espectáculos Desportivos", edição do Ministério da Educação, Direcção-Geral dos Desportos, Comissão Nacional de Cooperação e Fiscalização. Esta Comissão foi criada com o objectivo de promover e coordenar as medidas destinadas a combater a violência nos espectáculos desportivos, pelo Decreto-Lei nº 270/89 (cfr. artigo 9º). Como se assinala na citada publicação, a classificação do espectáculo desportivo por graus de risco é definida pela entidade que organiza o espectáculo, ou seja, em princípio, pela Federação da respectiva modalidade, com, pelo menos, quinze dias de antecedência em relação à data de realização do mesmo - cfr. pág. 9. Deverá salientar-se, todavia, que tal classificação, porque tem por objecto a catalogação dos espectáculos em "jogos de alto risco (categoria A), "jogos de risco" (categoria B) e jogos não incluídos nas categorias anteriores (categoria C), de acordo com critérios para o efeito discriminados, não é totalmente coincidente, nos seus objectivos, com o propósito atribuído à informação a que se refere o nº 5 da Portaria nº 855/87.
[25] O nº 8 da Portaria define os prazos e formalidades a que obedece a liquidação e pagamento dos encargos em referência. Quanto às despesas de transporte, incluídas nos encargos com o policiamento (ao contrário do regime que viria a ser vertido na Portaria nº 1158/90, de 27 de Novembro), cfr. os nºs 4 e 8.2. da Portaria nº 855/87.
[26] Quer-se fazer referência ao produto das coimas a que se reporta o artigo 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 270/89 - cfr. supra, ponto 2.2., in fine.
[27] Quer-se fazer referência à Portaria nº 1158/90, de 27 de Novembro (ou seja, justamente, da mesma data do Decreto-Lei nº 371/90), que revogou a Portaria nº 855/87, e cujo regime merecerá em breve a devida atenção - cfr. infra, ponto 5.5.
[28] O Fundo do Fomento do Desporto, criado pelo Decreto-Lei nº 46449, de 23 de Julho de 1965, goza de personalidade jurídica e de autonomia administrativa e financeira - cfr. artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 193/73, de 30 de Abril, que definiu a sua estrutura e atribuições. O Decreto-Lei nº 193/73 viria a ser objecto de alterações introduzidas pelos Decretos-Leis nºs 694/74, de 5 de Dezembro, 389/85, de 9 de Outubro, e 387/86, de 17 de Novembro.
[29] Formulação que viria a ser utilizada no artigo 10º do Decreto-Lei nº 238/92, de 29 de Outubro, diploma que, embora posterior à ocorrência das dúvidas determinantes da consulta, não deixará de merecer uma palavra de consideração no desenvolvimento do parecer, atentas as conexões materiais que apresenta com a problemática que nos ocupa.
[30] O que não significa, como é lógico, que o método de cobrança do adicional não seja constituído pela referida percentagem de sete por cento sobre o preço dos bilhetes de ingresso.
[31] Matéria prevenida pela Portaria nº 1158/90 - cfr. nº 6.1.
[32] Consideram-se concursos de apostas mútuas todos aqueles em que os participantes prognostiquem ou prevejam resultados de uma ou mais competições ou de sorteios de números para obter o direito a prémios em dinheiro ou a quaisquer outras recompensas. Constitui concurso de totobola todo aquele em que os participantes prognostiquem resultados de uma ou mais competições desportivas; constitui, por sua vez, concurso de totoloto todo aquele em que os participantes prognostiquem resultados de sorteios de números - cfr. artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 84/85.
[33] A título puramente informativo, indicam-se os termos em vigor relativamente à distribuição dos resultados de exploração do totobola, constantes do nº 3 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 84/85, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 387/86 e, quanto à alínea a), pelo Decreto-Lei nº 371/90:"a) Para promoção e desenvolvimento do futebol, nos termos fixados no presente diploma - 50%; b) Santa Casa da Misericórdia de Lisboa - 21,5%; c) Estabelecimentos e instituições que prossigam acções no domínio da prevenção e reabilitação de deficientes e de apoio a deficientes graves e profundos - 7%; d) Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social - 9,5%; e) Instituições particulares de solidariedade social - 8%; f) Prevenção e reparação de situações de calamidade pública - 2%; g) Associações de bombeiros voluntários - 2%".O montante previsto na alínea a) do nº 3 do artigo 16º será entregue ao Fundo de Fomento do Desporto, que o transferirá para a federação desportiva de futebol que for titular do estatuto de utilidade pública desportiva (cfr. artigo 22º da Lei nº 1/90, de 13 de Janeiro) ou, enquanto este não estiver regulamentado, do estatuto de mera utilidade pública. Tais verbas serão repartidas da seguinte forma: 20% para os clubes de futebol da I Divisão; 20% para os clubes de futebol da II Divisão de Honra; 20% para os clubes de futebol da II Divisão B; 20% para os clubes de futebol da III Divisão; 20% para a federação de futebol atrás indicada - cfr. nºs 1 e 2 do artigo 17º-A do Decreto-Lei nº 84/85, dada pelo artigo 4º do Decreto-Lei nº 371/90.
[34] Transcreveram-se trechos da nota preambular. Aí se faz invocação expressa dos artigos 2º e 6º do Decreto-Lei nº 371/90, em cujo âmbito se refere que a afectação das receitas será feita de acordo com o critério a estabelecer pelo conselho técnico (previsto na Portaria nº 855/87), "nos termos de portaria a aprovar pelos Ministros da Educação e da Administração Interna".
[35] Ao contrário do que acontecia no regime da Portaria nº 855/87 - cfr. nº 4 deste diploma.
[36] Trata-se da redacção rectificada do nº 2, conforme declaração publicada no "Diário da República", II Série, de 31 de Dezembro de 1990. Com efeito, a redacção original não continha o segmento final, que exclui do princípio da comparticipação em 50% por parte dos organizadores dos espectáculos desportivos as competições desportivas distritais.
[37] O conselho técnico funciona na dependência do Ministro da Administração Interna e é integrado por dois representantes do MAI, dois representantes do Ministério da Educação, dois representantes das federações e um representante da Liga dos Clubes Profissionais de Futebol (organismo ao qual se refere o artigo 24º da LBSD - Lei nº 1/90). Pode, assim, constatar-se, do cotejo da nova composição do conselho técnico com a que estava prevista na Portaria nº 855/87, que passa a haver uma menor representatividade dos Ministérios, aumentando, em contrapartida, a do movimento associativo desportivo - cfr. nº 11 da Portaria nº 855/87, revogada pela Portaria nº 1158/90 (nº 8).
[38] Com a ressalva (aditada pela rectificação já aludida) de que nas competições desportivas distritais, não haverá comparticipação por parte dos organizadores, pelo que, salvo nos casos de esgotamento das verbas, os encargos serão totalmente suportados por força das receitas afectadas a esta finalidade.
[39] Cfr. pontos 4.1 a 4.3., a páginas 6, do parecer do Senhor Auditor Jurídico (parecer nº 256-G/92).
[40] Trata-se das questões transcritas no ponto 1.
[41] Acerca do exercício dos poderes de tutela sobre as federações desportivas, veja-se o parecer nº 101/88, de 9 de Fevereiro de 1989, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 384, páginas 85 e segs.
[42] Deverá, por certo, querer dizer-se 4.1.a 4.3. Trata-se das questões referenciadas supra, em 6.1.
[43] Como remate, determinou Vossa Excelência o envio do expediente, com o parecer da Auditoria Jurídica e o despacho acabado de reproduzir, à consideração dos Senhores Ministro da Educação e Procurador-Geral da República.
[44] Cfr. o artigo 2º, sob a epígrafe "requisição".
[45] Cfr. o artigo 3º, relativo à "responsabilidade pelos encargos com o policiamento".
[46] Artigo 10º, epigrafado justamente de "norma transitória".
[47] Artigo 4º sobre "participação do Estado".
[48] Merecerá a pena aludir ainda à nova composição do conselho técnico, o qual passa a ter uma maioria de representantes do movimento associativo desportivo. Com efeito, nos termos do artigo 9º, o conselho técnico é integrado por dois representantes do MAI, dois representantes das federações, um representante da Liga dos Clubes Profissionais de Futebol e um representante das associações distritais, devendo reunir mensalmente sob convocação do secretário-geral do MAI. Entre as competências que lhe estão fixadas, consta a de "estabelecer os critérios que deverão nortear o rateio da verba disponível para o policiamento dos espectáculos desportivos mencionados no artigo 4º em cada época desportiva" [alínea c)]. Outras normas do Decreto-Lei nº 238/92 têm incidência no regime relativo à cobertura dos encargos com o policiamento desportivo. Assim, tendo em vista uma maior eficiência e praticabilidade do pagamento, instituiu-se a regra da entrega mensal pela Santa Casa de Misericórdia do quantitativo correspondente à aplicação da percentagem de 1,5% aos resultados de exploração do totoloto, bem como pela Direcção-Geral dos Desportos das receitas previstas no Decreto-Lei nº 270/89 - cfr. alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 238/92. Também se adoptou o princípio da satisfação do pagamento dos encargos de policiamento no momento da requisição e fixação dos efectivos - artigo 8º, nº 3.
[49] Tem-se tido conhecimento, através da Imprensa, de um vasto movimento de reflexão sobre algumas das soluções contidas no Decreto-Lei nº 238/92. Assim, pode ler-se o seguinte, no jornal "Público", de 26 de Novembro, em coluna intitulada "MAI e Associações resolvem policiamento": "O policiamento terá deixado de ser um motivo de discórdia entre o MAI e as Associações regionais de futebol. Pelo menos foi essa a ideia que o ministro DIAS LOUREIRO transmitiu ontem aos jornalistas ... "Chegámos a um acordo que recebeu o consenso dos presentes nesta reunião", declarou o ministro, explicando que o Decreto-Lei nº 238/92, de 30 de Outubro, foi alterado de forma "a garantir a gratuitidade do policiamento dos escalões jovens". Assim, nos jogos dos juniores, juvenis, iniciados, infantis e escolas, os serviços das forças de segurança pública serão pagos integralmente pelo Estado no final de cada mês".
[50] Além do parecer nº 101/88, referido na nota (41), podem ver-se os pareceres nºs 66/81, de 25 de Junho de 1981, publicado no B.M.J. nº 359, página 189, e 65/88, publicado no "Diário da República", II Série, de 31 de Agosto de 1989.
[51] Veja-se, de JOSÉ GARCIA MARQUES e JOSÉ MANUEL MEIRIM, "A Lei de Bases do Sistema Desportivo", "A Magna Carta do Desporto", "O papel do Estado no Desporto" e "Da disciplina e da justiça", in "Diário de Notícias" de 26, 27 e 28 de Dezembro de 1989. A expressão "Magna Carta do Desporto", para qualificação da LBSD, pertence ao Ministro da Educação de então, Engº ROBERTO CARNEIRO, que, sob o referido título, publicou um artigo no "Expresso", de 11 de Novembro de 1989.
[52] Promulgou as bases relativas à protecção do cinema nacional.
[53] Todavia, o adicional não se aplicaria às entradas francas previstas na legislação especial sobre espectáculos e divertimentos públicos - nº 3 da Base em apreço.
[54] Promulgou as bases relativas à actividade teatral.
[55] Cujo quantitativo é, aliás, fixado em montante certo de numerário para a taxa de distribuição (artigo 54º) e em percentagem sobre o preço da projecção do filme, para a taxa de exibição (artigo 59º, ou , hoje, o artigo 2º do Decreto-Lei nº 143/90.
[56] O Decreto-Lei nº 363/83, de 28 de Setembro, actualizou os quantitativos da taxa de distribuição de filmes de longa metragem.
[57] Vejam-se sobre a matéria os pareceres nºs 53/78, de 13 de Abril de 1978, publicado no B.M.J. nº 281, pág. 117 (sobre a taxa anual de radiodifusão), 64/80, de 28 de Agosto de 1980, publicado no B.M.J. nº 305, pág. 81 (sobre as contribuições para a Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais), 184/80, de 18 de Dezembro de 1980, publicado no "Diário da República", II Série, de 17 de Agosto de 1981 e no B.M.J. nº 306, pág. 138, 184/83, de 26 de Janeiro de 1984, in B.M.J. nº 338, pág. 151 (taxa de conservação de saneamento), 92/84, de 24 de Janeiro de 1985, in B.M.J. nº 346, pág. 98 (taxa pela utilização de equipamento radioeléctrico), 70/89, de 26 de Outubro de 1989, in DR, II Série, de 11 de Maio de 1990, e 64/89, de 18 de Agosto de 1989, inédito. Sobre a temática relativa à competência legislativa em matéria de impostos, taxas e receitas parafiscais podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: nº 24/83, de 23 de Novembro, in DR, I Série, de 19 de Janeiro de 1984; 7/84, de 24 de Janeiro de 1984, in "Acórdãos do Tribunal Constitucional", 2º volume (1984), pág. 85; 20/84, de 22 de Fevereiro de 1984, in ACTC, 2º volume, págs. 385; 277/86, de 8 de Outubro de 1986, in DR, II Série, de 17 de Dezembro de 1986; 205/87, de 17 de Junho de 1987, in DR, I Série, de 3 de Julho de 1987; 461/87, de 16 de Dezembro de 1987, in DR, I Série, de 15 de Janeiro de 1988; e 76/88, de 7 de Abril de 1988, in DR, I Série, de 21 de Abril de 1988.
[58] Neste sentido, ALBERTO XAVIER, "Manual de Direito Fiscal", 1974, págs. 42 e segs.; TEIXEIRA RIBEIRO, "Lições de Finanças Públicas", 4ª edição, 1991, págs. 208 e segs.; SOUSA FRANCO, "Direito Financeiro e Finanças Públicas", vol. II, 1982, capítulo XVI, págs. 247 e segs.; SOARES MARTINEZ, "Manual de Direito Fiscal", 1983, págs. 35 e segs.; ANTÓNIO BRAZ TEIXEIRA, "Princípios de Direito Fiscal", 1979, 1º vol., pág. 35; ALEXANDRE PINTO COELHO DO AMARAL, "Direito Fiscal", 1959-1960, I, § 4º; MARIA MARGARIDA PALHA, "Sobre o Conceito Jurídico de Taxa", in Estudos II - 1983, pág. 372, Centro de Estudos Fiscais; CARLOS PAMPLONA CORTE REAL, "Curso de Direito Fiscal", vol. I, págs. 162 e 163; CARDOSO DA COSTA, "Curso de Direito Fiscal", 2ª edição, pág. 11; JOSE JUAN FERREIRO LAPATZA, "Curso de Derecho Financiero Español", 8ª edição, 1986, págs. 362 e segs.
[59] Cfr. loc. cit. na nota anterior, págs. 43 e 44.
[60] Assim, v.g. ALBERTO XAVIER, BRAZ TEIXEIRA, SOUSA FRANCO, SOARES MARTINEZ e MARIA PALHA.
[61] Cfr. "Noção Jurídica de Taxa", "Revista de Legislação e Jurisprudência", Ano 117º, nº 3727, págs. 289 e seguintes, maxime, pág. 293.
[62] Refere-se aos autores que, perante a dificuldade da distinção, consideram a taxa um "preço autoritário", ou expressão equivalente.
[63] "Direito Financeiro e Finanças Públicas", vol. II, págs. 256 a 258.
[64] Delimitando o âmbito entre taxas e rendimentos patrimoniais, escreve o autor que os últimos serão sempre e só devidos por utilização dos bens patrimoniais ou remunerações de serviços que são prestados em regime de mercado; pelo contrário, as taxas nascem da prestação de serviços necessariamente inerentes ao poder político e de utilidades puramente imateriais - o que não sucede com os preços de bens e serviços patrimoniais.
[65] E exemplifica: se o Estado vende acções da sua carteira de títulos ou lenha das matas nacionais temos um preço; se cobra uma dada importância pela prática de um acto de registo civil ou predial temos uma taxa.
[66] Refere como ilustrações as propinas pagas pela utilização dos serviços públicos de ensino ou o selo com que se paga a prestação do serviço dos correios, tradicionalmente consideradas taxas.
(x) Cfr. nesse sentido Prof. SOUSA FRANCO , "Finanças", (Lições policopiadas) 1971-72, p. 421.
(2x) Sobre os quais pode consultar-se o excelente ensaio de VILLAR PALASI, "Las tecnicas administrativas de fomento y de apoio al precio politico", Revista de Administración Pública, 1954.
[67] "Manual de Direito Fiscal", I, págs. 54 e 55.
[68] Bens semipúblicos são bens públicos que, além de satisfazerem, como todos, necessidades colectivas, satisfazem necessidades individuais - cfr. "Lições de Finanças Públicas", 4ª edição, pág. 209.
[69] Casos de utilizações obrigatórias de bens semipúblicos solicitadas são as dos registos de nascimento e de óbito no Registo Civil ou de inscrição de certos prédios no Registo Predial; e de utilizações obrigatórias não solicitadas os da chamada a juízo como réu, ainda que fique revel. Geralmente, contudo, a utilização dos bens semipúblicos é voluntária - cfr. estudo citado na RLJ, ano 117º, págs. 292 e 293.
(x) Cfr. TEIXEIRA RIBEIRO, "Lições de Finanças Públicas", 2ª ed., cit., pág. 206, nota 1.
[70] Um aditamento de informação, recolhido nas "Lições de Finanças Públicas", merece ser trazido à colação para mais completa compreensão do pensamento de TEIXEIRA RIBEIRO. Escreve ele, nessa sede, que "temos taxas sempre que os preços são inferiores ou iguais ao custo; quando são superiores, podemos ter taxas ou receitas patrimoniais, embora tenhamos quase sempre estas últimas. Sabe-se, então, se estamos em presença de receitas patrimoniais ou de taxas consoante se trate de preços negocialmente estabelecidos ou de preços autoritariamente fixados" - loc. cit., pág. 209.
[71] Termos em que conclui que, sob o ponto de vista jurídico, "a taxa pode ser alternativamente definida ou como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semipúblicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização" - cfr. estudo citado in RLJ nº 117, nº 3727, pág. 294.
[72] Para o aprofundamento da matéria relativa à distinção entre os conceitos de "taxa" e "preço público", podem ver-se algumas das comunicações constantes da obra "Tasas y Precios Publicos en el Ordenamento Juridico Español", Instituto de Estudios Fiscales - Marcial Pons, Madrid, 1991, permitindo-nos distinguir as seguintes: de José Juan Ferreiro Lapatza, "Tasas y Precios. Los Precios Publicos", págs. 35 e segs.; de Angel Aguallo Avilés, Un criterio jurídico para delimitar tasas y precios: La dicotomia prestación espontanea - prestación impuesta"", págs. 127 e segs.
[73] Sobre o "adicional" a multas por transgressão, veja-se o parecer nº 46/58, de 17 de Junho de 1958.
[74] Conforme pondera SOARES MARTINEZ, "nem sequer pode a doutrina fiscalista socorrer-se com segurança das designações usadas pelo legislador, porque nem sempre essas designações respeitam a diversidade de estruturação legal" - cfr. "Manual de Direito Fiscal", págs. 34 e 35.
[75] Apenas se discriminam, na lei, as entidades que beneficiam de tais receitas, sem lhes serem atribuídas obrigações de cumprirem uma qualquer contrapartida específica, de prestarem um serviço determinado. Assim, v.g., por força do disposto no nº 1 do artigo 37º do Decreto-Lei nº 184/73, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 196-A/89, o quantitativo do adicional constitui receita do Instituto Português do Cinema, do Fundo do Socorro Social e da Caixa de Previdência dos Profissionais de Espectáculos.
[76] Que, para TEIXEIRA RIBEIRO, é um preço autoritariamente fixado.
[77] Alterado pelos Decretos-Leis nºs 204-A/89, de 23 de Junho, e 447/91, de 27 de Novembro, em termos que não relevam para este parecer.
[78] Alterado, em termos irrelevantes para o parecer, pelos Decretos-Leis nºs 200/89, de 22 de Junho, e 329/91, de 5 de Setembro.
[79] Alterado pelos Decretos-Leis nºs 39/90, de 3 de Fevereiro, e 260/91, de 25 de Julho.
[80] No nº 2 do artigo 99º faz-se expressa menção ao facto de o serviço de policiamento ser remunerado, "nas condições que estiverem regulamentadas".
[81] FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Livraria Almedina, Coimbra, 1991, vol. I, pág. 39.
[82] Como já se escreveu, "a progressiva escalada de violência, física e psicológica, e o incitamento público ao ódio e à agressão, são, ao lado dos sinais cada vez mais claros de práticas de corrupção, exemplos evidentes de que, em alguns segmentos do universo desportivo, proliferam actividades condenáveis, quantas vezes criminosas, que fazem apelo aos instintos mais primários que não têm o menor pejo em acender. ......................................................................................................................................... "Num tal quadro, a adopção de medidas legislativas moralizadoras, defensoras da vertente ética do fenómeno desportivo, é indispensável ... mas insuficiente. É indispensável porque é necessário que o ordenamento jurídico esteja aparelhado com soluções normativas capazes de prevenirem e de reprimirem a violência, a dopagem, a discriminação social e a corrupção no desporto. Mas é insuficiente, porque a causa de todo este estado de coisas está na existência de um preocupante défice cívico que afecta muitas das sociedades (economicamente desenvolvidas e politicamente democráticas) em que vivemos. Défice cívico que, para ser superado, implica uma acção formadora, persistente e crítica, uma dedicada e incansável missão de ensino das gerações mais jovens. É que ainda aqui, como sempre, tudo vai desembocar na EDUCAÇÃO. ......................................................................................................................................... É fundamental que as novas gerações aprendam a relativizar a importância das coisas. Que vivam saudavelmente, entusiasticamente, o fenómeno desportivo. Que pratiquem desporto e que sintam a satisfação da vitória nas competições em que participem. Mas que não façam um drama da derrota. Que apoiem o seu clube, com empenho e saudável alegria. Mas que respeitem a alegria dos que têm outra simpatia clubista. Que assumam a solidariedade em torno do emblema da sua preferência mas repudiem o fanatismo que aliena. Que, em suma, antes e acima de sócios ou adeptos de uma agremiação desportiva, se perfilem como cidadãos conscientes e homens inteiros" - JOSÉ AUGUSTO GARCIA MARQUES, in prefácio a um trabalho de JOSÉ MANUEL MEIRIM, no prelo".
[83] Conforme se questiona na consulta que está na origem deste parecer.
[84] Não se justifica, nesta sede, como é evidente, tratar o tema da natureza jurídica das federações desportivas, de resto, amplamente desenvolvido em pareceres recenseados na nota (57). Também não deverá esquecer-se o estatuto da utilidade pública desportiva, previsto no artigo 22º da LBSD.
[85] O estatuto das colectividades de utilidade pública foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro.
[86] Cfr. supra, ponto 7.3., parte final.
[87] Segundo ANTÓNIO BRAZ TEIXEIRA, "adicional" será a "importância que acresce a certos quantitativos respeitantes a impostos, taxas ou multas, e cujo montante se determina pela aplicação de uma percentagem incidente sobre o valor destes impostos, taxas ou multas" - "Dicionário Jurídico da Administração Pública", pág. 177.
[88] Segundo o qual, a GNR depende, em tempo de paz, do MAI, para efeitos de recrutamento, administração, disciplina e execução do serviço decorrente da sua missão geral; e do Ministério da Defesa, para efeitos de uniformização e normalização da doutrina militar, do armamento e do equipamento.
[89] As épocas desportivas nas diferentes modalidades têm duração e calendário diversos, o que pode representar uma dificuldade prática adicional para o funcionamento do sistema instituído.
[90] Recorde-se que o referido artigo 17º-C tem por objecto as receitas correspondentes à percentagem de 1,5% sobre os resultados de exploração do totoloto.
[91] Resultam do regime exposto duas consequências: em primeiro lugar, o quantitativo distribuído a cada federação pelo FFD é evidentemente diferente do montante entregue pela (mesma) federação, a título de receitas do adicional; em segundo lugar, só por acaso o total do quantitativo recebido do FFD corresponderá ao montante da prestação devida para pagamento dos serviços de policiamento. Havendo excesso, cabe às federações distribuírem-no pelos organizadores dos espectáculos desportivos - em regra, elas próprias, para as competições nacionais, e as associações que as integram, para as competições regionais -, os quais afectarão tal produto à comparticipação a seu cargo no pagamento das referidas despesas. Havendo insuficiência, aplicar-se-ia a regra do nº 6.3. da Portaria, pelo que seriam as entidades organizadoras a suportar, com recurso a outras fontes de financiamento, os encargos excedentes.
[92] Nesse sentido, cfr. conclusão IV do citado parecer nº 101/88.
[93] Foi, de resto, mediante a invocação da titularidade de poderes de tutela, que, no despacho transcrito supra, no ponto 6.2., foi solicitada a notificação de uma federação desportiva pelos serviços do Ministério da Educação. Não se cura no parecer, por tal exceder a temática da consulta, e porque isso representaria especular no campo hipotético, das especialidades relativas à concretização de responsabilidade criminal, decorrentes da natureza e regime jurídico das federações desportivas.
[94] Em virtude da insuficiência da matéria de facto, desconhece-se, por exemplo, se as federações - ou alguma ou algumas delas - já efectuaram os pagamentos relativos à época desportiva transacta, ou se se preparam para o fazer, em prazo, porventura, considerado razoável ou justificado.Se, por acaso, se viesse a concluir pela inexistência de responsabilidade criminal, e perante dificuldades devidamente fundamentadas de tesouraria, poderiam fixar-se as condições para o pagamento do montante em dívida. Não se trataria sequer de uma situação inédita, mormente numa área em que ocorrem frequentes negociações e acordos entre as partes interessadas, com cedências e transigências em muitos casos resultantes de factores de natureza extra-jurídica. De qualquer modo, poderíamos referir, como imbuídos de similar intencionalidade, os Decretos-Leis nºs 284/81, de 9 de Outubro, e 185/82, de 15 de Maio, que visaram facilitar a liquidação (em prestações) do adicional (em dívida) sobre espectáculos de teatro e de cinema.

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DIR ADM * ASSOC PUBL / DIR FISC.*****
CONV EUR VIOLÊNCIA E EXCESSOS DE ESPECTADORES POR OCASIÃO DAS MANIFESTAÇÕES DESPORTIVAS E NOMEADAMENTE DE JOGOS DE FUTEBOL ESTRASBURGO 1985/08/19

DR130

04-06-1993

5843

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