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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
28/1992, de 11.06.1992
Data do Parecer: 
11-06-1992
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério do Trabalho e Segurança Social
Relator: 
SALVADOR DA COSTA
Descritores e Conclusões
Descritores: 
INSTITUTO PUBLICO AUTONOMO
PRESIDENTE
REVISOR OFICIAL DE CONTAS
ASSISTENTE CONVIDADO
PROFISSÃO
ACTIVIDADE PROFISSIONAL
ACTIVIDADE PRIVADA
FUNÇÃO PUBLICA
CARGO PUBLICO
CARGO POLITICO
ALTO CARGO POLITICO
CARGO DIRIGENTE
ACUMULAÇÃO DE CARGOS
ACUMULAÇÃO DE FUNÇÕES
INCOMPATIBILIDADE FUNCIONAL
PRINCIPIO DA EXCLUSIVIDADE
Conclusões: 
1 - Os Centros Regionais de Segurança Social são institutos publicos autónomos e o cargo de presidente dos respectivos conselhos directivos é equiparado ao de subdirector-geral e, para efeitos do regime de incompatibilidades previsto na Lei nº 9/90, de 1 de Março, alterada pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, e um alto cargo público (artigo 1º, nº 1, alineas j) e m), daquela lei);
2 - É legalmente vedado aos titulares de altos cargos públicos, além do mais o exercicio de quaisquer outras actividades profissionais ou de função publica que não derive do seu cargo (artigo 2º, alinea a), da Lei nº 9/90);
3 - Os referidos conceitos de "actividade profissional" e de "função pública" circunscrevem-se, respectivamente, às actividades profissionais privadas e às que são desenvolvidas no âmbito da administração central do Estado (incluindo os seus serviços personalizados e os fundos públicos), e da administração pública local e regional);
4 - As actividades relativas ao exercicio do cargo de presidente do conselho directivo dos centros regionais de segurança social e de docência na Universidade de Aveiro são de natureza publica, e a relativa a função de revisor oficial de contas e para o efeito do disposto no artigo 2º alinea a), da Lei nº 9/90, de indole privada;
5 - Da regra das incompatibilidades a que estão sujeitos os presidentes dos conselhos directivos dos centros regionais de segurança social a lei só excepciona - na parte que interessa a consulta -, o exercicio de funções de docente do ensino superior e de investigador cientifico ou similar nos termos previstos a data da entrada em vigor da Lei nº 9/90 (artigo 4º, nº 2, da mesma Lei);
6 - Aquando do início da vigência da Lei nº 9/90 regia sobre a acumulação de funções dos cargos dirigentes da função pública e de docência no ensino superior o Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro;
7 - Aos presidentes do conselho directivo dos centros regionais de segurança social é legalmente permitido o exercicio de funções docentes do ensino superior nos limites temporais previstos em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação, sob autorização superior para o efeito (artigo 9º, nºs 1 e 2, alinea c), do Decreto-Lei nº 323/89);
8 - O exercicio cumulativo das funções de presidente do conselho directivo dos centros regionais de segurança social e de revisor oficial de contas é proibido pelos artigos 1º, alíneas j) e m), e 2º alínea a), da Lei nº 9/90;
9 - Ao Lic. (...) é legalmente permitido acumular o exercicio das funções de presidente do conselho directivo do Centro Regional de Segurança Social de Aveiro com o exercicio de funções docentes na Universidade de Aveiro sob o condicionalismo referido na conclusão 7ª;
10- É-lhe, porém, legalmente proibido o exercicio cumulativo das funções de presidente do conselho directivo do Centro Regional de Segurança Social de Aveiro e de revisor oficial de contas.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Secretário de Estado da
Segurança Social,

Excelência:



I

O Lic. (...), nomeado para o cargo de presidente do Centro Regional de Segurança Social de Aveiro requereu autorização para exercer as funções de revisor oficial de contas em horário pós-laboral de uma hora por semana - na sexta-feira das 18 às 19 horas - bem como a actividade docente quanto a uma disciplina, em horário pós-laboral, durante seis horas por semana -, segundas e quartas-feiras das 8 às 9 horas, segundas e terças-feiras das 18 às 20 horas a título de assistente convidado na Universidade de Aveiro.

A Auditoria Jurídica do Ministério do Emprego e da Segurança Social pronunciou-se no sentido de que o requerente pode exercer as funções docentes e as de presidente do Centro Regional da Segurança Social de Aveiro, mas não as de revisor oficial de contas (1) .

Vossa Excelência dignou-se solicitar parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre a questão.

Cumpre, pois, emiti-lo.



II

A situação fáctica que subjaz à consulta é, pois, a seguinte:

1. O Lic. (...) tem exercido a actividade de revisor oficial de contas e de assistente convidado na Universidade de Aveiro, aquela durante uma hora e esta durante seis horas semanais, uma e outra em tempo pós-laboral.

2. Foi autorizado, por despacho do Secretário de Estado-Adjunto do Ministro da Saúde de 17 de Outubro de 1990, a exercer as actividades referidas em 1. em acumulação com as de vogal da Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde de Aveiro.

3. Ulteriormente foi nomeado presidente do conselho directivo do Centro Regional da Segurança Social de Aveiro e pretende cumular essas funções com as de docência e de revisor oficial de contas.'



III



A questão a dilucidar consubstancia-se, assim, na problemática de saber se o exercício das funções docentes universitárias e de revisor oficial de contas é ou não legalmente cumulável com o exercício do cargo de presidente do Centro Regional de Segurança Social.

A resposta à referida questão pressupõe, fundamentalmente, a análise da orgânica dos centros regionais de segurança social CRSS do Estatuto dos Revisores Oficiais de Contas EROC do dos docentes universitários e do regime das incompatibilidades no exercício de cargos públicos, sobretudo o que resulta da Lei nº 9/90, de 1 de Março.



IV



1. Comecemos por analisar, em tanto quanto releva na economia do parecer, a orgânica dos CRSC, a que se reporta o Decreto-Lei nº 136/83, de 21 de Março de 1983 (2) .

Os centros regionais de segurança social são institutos públicos com a natureza de serviços personalizados dotados de autonomia administrativa, financeira e patrimonial (artigo 2º, nº 1).

E trata-se, para efeitos de incompatibilidades funcionais a que estão sujeitos os titulares de altos cargos públicos a que se reporta a Lei nº 9/90, de institutos públicos autónomos, abrangentes de qualquer das espécies de institutos públicos,salvo as empresas públicas, isto é, dos serviços personalizados, fundações públicas e estabelecimentos públicos, independentemente do grau de autonomia de que efectivamente disponham (3) .

Visam assegurar, a nível regional, a concessão de prestações de segurança social e a prossecução de modalidades de acção social previstas na lei e funcionam sob a tutela do Ministério do Emprego e Segurança Social (artigos lº e 3º, e 2º, alínea h), 15º, 28º, alínea b), 35º, do Decreto-Lei nº 344-A/83, de 25 de Julho, lº, alínea o) e 19º, nº 1, do Decreto-Lei nº 451/91, de 4 de Dezembro).

Os órgãos dos centros regionais de segurança social são o conselho regional de segurança social e o conselho directivo (artigo 9º).

A administração dos centros é realizada pelo conselho directivo, integrado por 1 presidente e por 2 a 4 vogais, nomeados pelo Ministro respectivo (artigo llº, nºs. 1 e 3) (4)

Compete ao presidente do conselho directivo, além do mais, a representação do respectivo centro e o estabelecimento da ligação com os serviços centrais da Secretaria de Estado da Segurança Social ou outros, a convocação e a direcção dos trabalhos e assegurar o cumprimento das resoluções tomadas bem como a superintendência, coordenação e dinamização da actividade do conselho, e passar certidões (artigo 13º nº 1).

O conselho directivo reúne, pelo menos, uma vez por semana, e extraordinariamente sempre que o presidente o convoque (artigo 14º, nº 1).

Os presidentes dos conselhos directivos dos centros são equiparados, salvo nos casos dos de Lisboa e Porto, a subdirector-geral (artigo 22º, nº 1, alíneas a) e b).

Da análise da orgânica dos CRSS empreendida importa reter, com relevo na economia do parecer, que o cargo de presidente do conselho directivo do CRSS de Aveiro é equiparado ao de Subdirector-Geral.


2 Vejamos agora a pertinente normação do Estatuto dos Revisores Oficiais de Contas - EROS - aprovado pelo Decreto-Lei nº 519-L2/79, de 29 de Dezembro (5)

Os revisores oficiais de contas têm por atribuição, além do mais, o exame das contas de empresas ou de quaisquer outras entidades e a sua revisão legal bem como o exercício de consultadoria em matéria relacionada com as habilitações exigidas para o exercício da profissão (artigos lº e 4º).

O exame das contas destina-se a atestar a sua e regularidade ou a recusar essa atestação (artigo 2º, nº 1).

Estão sujeitas à revisão legal as sociedades anónimas, e algumas sociedades por quotas, as empresas públicas e outras entidades ou empresas legalmente previstas (artigo 3º, nºs 1 e 2).

A assembleia geral das sociedades anónimas que sejam estruturadas na modalidade de direcção, conselho geral e revisor oficial de contas devem designar, por tempo não superior a três anos, um revisor oficial de contas ou uma sociedade de revisores oficiais de contas para proceder ao exame das contas, com os poderes e deveres previstos na Lei das Sociedades Comerciais - LSC -, para o conselho fiscal e respectivos membros (artigo 446º da LSC).

A Câmara dos Revisores Oficiais de Contas, no caso de as sociedades anónimas não designarem o revisor oficial de contas no prazo legal, deve proceder à sua nomeação oficiosa, sujeita embora a confirmação da assembleia geral respectiva (artigo 416º, nº1, da LSC).

As sociedades por quotas que não tiverem conselho fiscal devem designar um revisor oficial de contas para proceder à revisão legal desde que, durante dois anos consecutivos, sejam ultrapassados dois dos três seguintes limites:

- total do balanço: 180 mil contos;

- total das vendas líquidas e outros proveitos: 370 mil contos;

- número de trabalhadores empregados em média durante o exercício: 50 (artigo 262º, nº2, da LSC).

A designação do revisor oficial de contas só deixa de ser necessária se a sociedade por quotas passar a ter conselho fiscal ou não se dois dos três requisitos acima mencionados se verificarem durante dois anos consecutivos (artigo 262º, nº3, da LSC).

Os revisores oficiais de contas respondem solidariamente para com as sociedades e respectivos sócios pelos danos que lhes causarem com a sua conduta culposa, e, a título subsidiário, para com os credores daquelas sociedades (artigo 82º da LSC).

As sociedades de revisores oficiais de contas podem ser nomeadas liquidatárias das sociedades comerciais (artigo 151 º, nº5, da LSC) .

A referida revisão consiste na fiscalização das contas e da gestão bem como do cumprimento das disposições legais e estatutárias, e processa-se, além do mais, pela inclusão de revisores ou de sociedades de revisores nos órgãos internos daquelas sociedades ou entidades (artigo 3º, nºs 1 a 3).

Os revisores desempenham as aludidas funções em todo o território nacional com independência funcional - e hierárquica relativamente às entidades a quem prestam serviços, a título individual, como sócios de sociedades de revisores ou sob contrato de prestação de serviços celebrado como revisores a título individual ou com uma sociedade de revisores, não podendo, neste caso, desempenhar simultaneamente funções públicas (artigos 5º, nºs 1 e 2, e 6º).

Os revisores exercem as suas funções de interesse público mediante contrato de prestação de serviços reduzido a escrito com especificação, pelo menos, da natureza do serviço, sua duração e remuneração correspondente (artigo llº, nºs. 1 e 2).

Em geral, a profissão de revisor é incompatível com qualquer outra que possa implicar a diminuição da sua independência, do prestígio ou da dignidade da mesma ou ofenda outros princípios da deontologia profissional (artigo 96º).

Em especial, no que concerne ao exercício de funções, os revisores estão sujeitos, por um lado a incompatibilidades absolutas e relativas, e, por outro, a impedimentos.

Não podem exercer funções de administração ou gestão, direcção ou gerência em quaisquer empresas públicas, cooperativas ou privadas (artigo 97º).

E não podem exercer funções de revisor em empresas ou entidades em que eles, os cônjuges ou os parentes na linha recta tiverem mais de 1% do capital, ou em que os cônjuges, parentes ou afina na mesma linha ou até ao terceiro grau da linha colateral exerçam funções de administração, gestão, direcção ou gerência, ou que mantenham com aquela relações de domínio ou dependência, ou que exerçam funções em empresas concorrentes, salvo acordo entre elas, ou que nelas exerçam ou hajam exercido quaisquer funções nos três anos anteriores (artigo 98º, nº1).

As circunstâncias referidas no nº1 do artigo 98º, quando se verifiquem relativamente a sócios de sociedades de revisores, geram incompatibilidade em relação a estas sociedades (artigo 98º, nº2).

Não podem exercer funções em qualquer empresa ou outra entidade, por escolha desta ou eleição, os que nela tiverem exercido, como revisores, nos três anos anteriores, funções de interesse público, incluindo os sócios das sociedades de revisores que as hajam exercido, salvo se tiverem obtido para esse efeito a suspensão do exercício e parecer favorável do conselho disciplinar (artigo 99º, nº1) (6) .

A violação pelos revisores oficiais de contas da normação relativa a incompatibilidades absolutas, incompatibilidades relativas e aos impedimentos mencionados são susceptíveis de determinar a sua punição com prisão até dois anos e multa correspondente nos dois primeiros casos e com multa de duas a cinco vezes o montante das importâncias recebidas no exercício ilegal de funções, no último (artigo 112º, nºs 1, alíneas b) e d), e 4).

Sobressai da normação analisada que os revisores oficiais de contas exercem funções de interesse público remuneradas num quadro de garantia de independência, dignificação profissional e de responsabilização, instrumentalizada, além do mais, por um apertado sistema de incompatibilidades e impedimentos.

Não resulta, porém, da referida normação, nem de qualquer outra do EROC, que o exercício das funções dos revisores oficiais de contas seja incompatível, em termos de acumulação, com o exercício de funções docentes universitárias ou de presidente do conselho directivo dos CRSS.

Isso não significa, naturalmente, a admissibilidade legal de tal acumulação, visto que a sua proibição pode resultar de outra normação sobre incompatibilidades inserta no estatuto dos docentes universitários, na orgânica dos CRSS ou noutra sede específica.

Adiante voltaremos a esta problemática.


3. A Universidade de Aveiro foi criada pelo Decreto-Lei nº 402/73, de 11 de Agosto, e o período da sua instalação fixado em três anos, renovável por igual período mediante despacho do Ministro da Educação Nacional (artigos 8º e 13º, nº1) (7) .

Pelo Decreto-Lei nº 649/76, de 31 de Julho, foi-lhe atribuída personalidade jurídica e estabelecido que a sua instalação podia ser prorrogada por períodos de um ano (artigos 1º e 5º).

Pelo Decreto-Lei nº 498-D/79, de 21 de Dezembro, foi mantido o seu regime de instalação e nela criado o conselho científico e possibilitada a criação do conselho pedagógico (artigos lº, 2º, nº1, e 3º).

O Decreto-Lei nº 35/82, de 4 de Fevereiro, fixou em 31 de Dezembro de 1981 o termo do regime de instalação da Universidade de Aveiro e determinou que os seus estatutos orgânicos seriam propostos até ao final do primeiro semestre de 1982 e que podiam ser definidos desde então, por portaria do Ministro da Educação e das Universidades, os principais órgãos académicos daquela instituição e reguladas- as condições do seu funcionamento no período transitório (artigos 1º e 2º, nºs 1 e 3).

A Portaria nº 328/82, de 27 de Março de 1982, do Ministro da Educação e das Universidades, estabeleceu que a Universidade de Aveiro gozava de autonomia administrativa, científica e pedagógica, bem como sobre o funcionamento transitório dos seus principais orgãos académicos(nºs 1, 2 e 3).

Entretanto foi publicada a Lei nº 108/88, de 24 de Setembro, relativa à autonomia das Universidades.

As universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar, e a cada uma é reconhecido o direito de elaborar os seus estatutos em conformidade com o estatuído na lei, a homologar por despacho do membro do Governo com competência de tutela sobre o sector da educação (artigo 3º, nºs 1 e 3).

Pelo Despacho Normativo nº 52/89, de 21 de Junho, do Ministro da Educação foram homologados os estatutos da Universidade de Aveiro, nos quais foi caracterizada como pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar (artigo 2º, nº 1)

O Lic. (...) exerce, pois, no âmbito de uma pessoa colectiva de direito público, uma actividade de ensino superior remunerada, naturalmente de interesse público.


4.1. MARCELO CAETANO definiu incompatibilidade como a "impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por indivíduo que exerça determinadas actividades ou que se encontre em algumas das situações, públicas ou particulares, enumeradas na lei".

Depois de afirmar que as incompatibilidades ou são comuns a todas as funções públicas ou especiais de certo cargo ou função, classificou-as aquele autor em naturais e morais por um lado, e absolutas e relativas por outro.

Definiu incompatibilidades naturais "as que resultam da impossibilidade material de desempenhar simultaneamente dois cargos ou duas actividades dentro das mesmas horas de serviço, em diferentes localidades ou dentro da mesma hierarquia", e, morais, "as que resultam da necessidade de impedir que o agente possa ser suspeito de utilizar a função pública para favorecer interesses privados em cuja dependência se encontrasse, em virtude de prestar serviços remunerados a particulares ou por estar ligado por laços de parentesco a quem possa influir na marcha dos negócios públicos, para seu proveito pessoal".

Caracterizou, finalmente, as incompatibilidades absolutas e relativas, respectivamente, como sendo "as que não podem ser removidas, forçando o funcionário a optar por um dos cargos incompatíveis", e "as que podem ser removidas mediante obtenção de autorização, dada pela autoridade competente, para o exercício dos dois cargos ou de um cargo e de uma actividade privada ..." (8)

As normas que provêem sobre incompatibilidades funcionais em relação aos titulares de cargos políticos e da administração pública, cominam-lhes deveres de natureza negativa que constituem limites à acumulação. Se a incompatibilidade não for legalmente susceptível de remoção, vedada está a possibilidade de acumulação .(9)

A motivação das normas legais sobre incompatibilidades respeitantes ao exercício de cargos assenta, fundamentalmente, na ideia de que duas ou mais funções não podem ser exercidas, convenientemente, pela mesma pessoa.

A este propósito referiu-se, em parecer deste corpo consultivo: "pretende-se, em resumo, proteger a independência das funções e, do mesmo passo, manter na acção administrativa a normalidade, objectividade e serenidade que lhe deve imprimir o cariz indiscutível do interesse geral e que mais não é do que a afloração, no Estado democrático de direito, do princípio segundo o qual os agentes públicos não devem encontrar-se em situação de confronto entre o interesse próprio, de natureza pessoal, e o interesse do Estado ou dos entes públicos que representam e lhes cumpre defender" (10).


4.2. O artigo 269º da Constituição da República Portuguesa estabelece, a propósito de acumulação e incompatibilidades, o seguinte:

"1. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.

.....................................................................................................................................

4. Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.

5. A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e de outras actividades" (11).

O referido normativo constitucional não proíbe, em absoluto, seja a acumulação de cargos públicos seja a acumulação de cargos públicos com actividades privadas. Estabelece, tão só, no que concerne à acumulação dos cargos públicos, que a regra é a proibição e a permissão a excepção, deixando para a lei ordinária o estabelecimento do regime legal das acumulações e incompatibilidades.


4.3. O Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, sanciona, com suspensão, os funcionários e agentes que "exercerem por si ou por interposta pessoa, sem prévia participação ou autorização do superior hierárquico - estando obrigados a fazê-la ou a obtê-la -, actividades privadas", e com a pena de inactividade os funcionários e agentes que, "salvo nos casos previstos na lei, acumularem lugares ou cargos públicos ou exercerem, por si ou por interposta pessoa, actividades privadas,depois de ter sido reconhecida, em despacho fundamentado do dirigente do serviço,a incompatibilidade entre essa actividade e os deveres legalmente estabelecidos" (artigos 24º, nº 1, alínea c), e 25º, nº 2, alínea d)) (12).


4.4. Do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, que versa sobre os princípios gerais em matéria de emprego público, remuneração e gestão do pessoal da função pública, importa considerar o que estatui, sob a epígrafe "princípio da exclusividade de funções", o seu artigo 12º.

É o seguinte o seu conteúdo normativo:

"1. O exercício de funções públicas é norteado pelo princípio da exclusividade.

"2. Não é permitida a acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública, salvo quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público, nas seguintes situações:

a) Inerência de funções;

b) Actividades de carácter ocasional que possam ser consideradas como complemento da actividade principal;

c) Actividades docentes em estabelecimento de ensino cujo horário seja compatível com o exercício dos cargos.

"3. O exercício de funções na Administração Pública é incompatível com o exercício de quaisquer outras actividades que:

a) Sejam consideradas incompatíveis por lei;

b) Tenham um horário total ou parcialmente coincidente com o do exercício da função pública;

c) Sejam susceptíveis de comprometer a regularidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas.

"4. A acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública bem como o exercício de outras actividades pelos funcionários e agentes do Estado dependem de autorização, nos termos da lei".

O nº1 deste artigo constitui mera concretização do princípio da exclusividade constante do artigo 269º, nº1, da Constituição da República Portuguesa.

O nº2 mantém a regra proibitiva de acumulação de cargos públicos, constante do nº4 do referido artigo 269º da Constituição, e estabelece as situações de excepção.

O nº3 concretiza, enquanto prevê as situações de incompatibilidade relativamente ao exercício de funções na administração pública e fora dela, a previsão do nº4 daquela disposição constitucional.

O referido dispositivo não inviabiliza, em absoluto, a acumulação de funções públicas correspondentes a cargos diversos nem de funções públicas e privadas.

E o nº4 faz depender a acumulação de autorização (13).


4.5. O Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Outubro, veio, por seu turno, dispor sobre o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local do Estado, regional e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos (artigo 1º, nº1).

Os nºs 1 e 2 do artigo 2º do citado Decreto-Lei nº 323/89 estabelecem, sob a epígrafe "Pessoal e cargos dirigentes", o seguinte:

"1. Considera-se dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos referidos no artigo anterior.

"2. São considerados cargos dirigentes os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados".

Importa aqui salientar, face aos preceitos legais transcritos, que o cargo de subdirector-geral ou eauiparado é legalmente qualificado de dirigente.

O artigo 9º daquele Decreto-Lei nº 323/89 estabelece, por seu turno, sob a epígrafe "Regime de exclusividade":

"1. O pessoal dirigente exerce funções em regime de exclusividade, não sendo permitido, durante a vigência da comissão de serviço, o exercício de outros cargos ou funções públicas remunerados, salvo os que resultem de inerências ou de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos e bem assim do exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.

"2. O disposto no número anterior não abrange as remunerações provenientes de:

......................................................................................................................................

c) Actividade docente em instituições de ensino superior, não podendo o horário em tempo parcial ultrapassar um limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação;

..........................................................................................................................................

e) Participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstos na lei e no exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos".

"3. Não é permitido o exercício de actividades privadas pelos titulares de cargos dirigentes, ainda que por interposta pessoa, excepto em casos devidamente fundamentados, autorizados pelo membro do Governo competente, o qual só será concedido desde que a mesma actividade não se mostre susceptível de comprometer ou interferir com a isenção exigida para o exercício dos mencionados cargos".

..................................................................................................................................".

Entre os artigos 12º do Decreto-Lei nº 184/89 e o ora transcrito artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89 decorre uma relação de generalidade-especialidade. Enquanto aquele normativo se reporta à exclusividade relativa ao exercício da função pública em geral, ou seja quanto à generalidade dos funcionários ou agentes, este versa sobre tal matéria apenas em relação ao pessoal dirigente da função pública.

O nº1 do citado artigo 9º consagra a regra da proibição da acumulação de cargos públicos, e prevê as situações de excepção, que o nº 2 amplia.

O nº3 consagra a regra geral de proibição da acumulação de cargos públicos com actividades privadas, mas prevê excepções de exercício justificado e autorizado pelo membro do Governo competente.


4.6. O Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, assaz conexionado com o citado Decreto-Lei nº 184/89, veio estabelecer, como já se apontou, sobre o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública (artigo 1º).

Importa destacar do âmbito do referido diploma, por se reportarem ao regime de acumulação de funções públicas e públicas e privadas, os artigos 31º e 32º.

Dispõe o citado artigo 31º:

"1. Não é permitida a acumulação de funções ou cargos públicos remunerados, salvo quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público e no disposto nos números seguintes.

"2. Há lugar à acumulação de funções ou cargos públicos nos seguintes casos:

a) Inerências;

b) Actividades de representação de departamentos ministeriais ou serviços públicos;

c) Actividades de carácter ocasional e temporário que possam ser consideradas complemento do cargo ou função;

d) Actividades docentes, não podendo o respectivo horário ultrapassar o limite a fixar em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e Educação.

"3. O disposto no nº1 não é aplicável às remunerações provenientes de:

a) Criação artística e científica, realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras de idêntica natureza;

b) Participação em comissões ou grupos de trabalho quando criados por resolução ou deliberação do Conselho de Ministros;

c) Participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros órgãos colegiais, quando previstos na lei e no exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos".

"4. A acumulação prevista nas alíneas b) e c) do nº2 é autorizada por despacho do membro do Governo competente.

"5. No caso previsto na alínea d) do nº2, a acumulação depende de requerimento do interessado e só pode ser autorizada se o horário a praticar como docente for compatível com o que competir ao cargo ou função principal.

"6. É permitida a acumulação de cargos públicos não remunerados quando fundamentada em motivos de interesse público".

O artigo 32º estabelece, por seu turno:

"1. O exercício em acumulação de actividades privadas carece de autorização prévia do membro do Governo competente, a qual pode ser delegada no dirigente máximo do serviço.

"2. O disposto no nº1 não abrange a criação artística e literária e a realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza.

"3. A autorização referida no nº1 só pode ser concedida se se verificaram as seguintes condições:

a) Se a actividade a acumular não for legalmente considerada incompatível;

b) Se os horários a praticar não forem total ou parcialmente coincidentes;

c) Se não ficarem comprometidas a isenção e a imparcialidade do funcionário ou agente no desempenho de funções;

d) Se não houver prejuízo para o interesse público e para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

"4. A recusa de autorização para o desempenho de funções públicas em acumulação com actividades privadas carece de fundamentação, nos termos gerais".

É diverso, como foi salientado em parecer deste corpo consultivo, o regime de acumulação e de incompatibilidades no exercício de funções no âmbito da administração pública previsto nos Decretos-Lei nºs 184/89 e 427/89 (14).

A norma revogatória do artigo 45º do Decreto-Lei nº 427/89 não abarcou qualquer normativo do Decreto-Lei nº 184/89. Mas como o artigo 12º do Decreto-Lei nº 184/89, por um lado, e os artigos 31º e 32º do Decreto-Lei nº 427/89, por outro, estabelecem, afinal, sobre o regime de acumulação e de incompatibilidade relativo ao mesmo universo de funcionários e agentes da administração pública, importa concluir que o conteúdo do referido artigo 12º do Decreto-Lei nº 184/89 foi objecto de revogação tácita pelo disposto nos artigos 31º e 32º do Decreto-Lei nº 427/89 (artigo 7º, nº2, do Código Civil).

O regime de acumulação e de incompatibilidades do pessoal dirigente da função pública, previsto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, não coincide com o que é objecto do citado Decreto-Lei nº 427/89, diversidade naturalmente justificada em razão das exigências relativas ao conteúdo funcional respectivo e à preparação de quem, em termos de execução, o assume.

A norma revogatória do citado artigo 45º do Decreto-Lei nº 427/89 também não abrangeu o artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89.

Entre o regime de acumulação e de incompatibilidades de funções previsto nos artigos 31º e 32º do Decreto-Lei nº 427/89, cujo universo subjectivo de aplicação é extensivo à generalidade de funcionários e agentes da Administração Pública, e o previsto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89, só aplicável ao pessoal dirigente da Função Pública, também decorre, tal como ocorria entre o dos artigos 12º do Decreto-Lei nº 184/89 e 9º do Decreto-Lei nº 323/89, uma relação de generalidade-especialidade.

O normativo legal geral não revoga o especial, salvo se outra for a intenção inequívoca do legislador (artigo 7º, nº3, do Código Civil).

Não se vislumbra, do cotejo da normação do Decreto-Lei nº 427/89, a intenção do legislador de revogar o estatuído no artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89.

Propendemos, por isso, a concluir pela coexistência, nesta sucessão de leis no tempo, dos regimes jurídicos diversos de acumulação e de incompatibilidades no exercício de funções na Administração Pública do artigo 9º do Decreto-lei nº 323/89, aplicável ao pessoal dirigente ou equiparado e do dos artigos 31º e 32º do Decreto-Lei nº 427/89, aplicável aos restantes funcionários e agentes da Administração Pública.


4.7. O artigo 120º da Constituição da República Portuguesa, na versão resultante da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, que se reporta ao estatuto dos titulares de cargos políticos, estabelece, sob o nº2, que "A lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades" (15).

Até à publicação da Lei nº 9/90, de 1 de Março, inexistia a definição do regime de incompatibilidades no exercício de cargos políticos, a que o citado nº2 da Constituição da República Portuguesa se refere.


4.8. A Lei nº 9/90, alterada pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, na sequência do artigo 120º nº2 da CRP, disciplina as incompatibilidades no exercício de cargos políticos e de altos cargos públicos.

O artigo 1º, nº1, define o âmbito subjectivo da lei nos termos seguintes:

"1 - Para os efeitos da presente lei são considerados titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos:

a) Presidente da República;

b) Primeiro-Ministro e membro do Governo;

c) Ministro da República para as regiões autónomas;

d) Membro do governo regional;

e) Alto-comissário contra a Corrupção;

f) Membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social;

g) Governador e vice-governador civil;

h) Governador e secretário-adjunto do governador de Macau;

i) Presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais;

j) Presidente de instituto público autónomo, de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos;

l) Gestor público, membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e vogal da direcção de instituto público autónomo, desde que exerçam funções executivas;

m) Director-geral e subdirector-geral ou equiparado".


No artigo 2º estabelece-se a regra geral de incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos do modo seguinte:

"A titularidade dos cargos enumerados no artigo antecedente implica, durante a sua pendência, para além das previstas na Constituição, as seguintes incompatibilidades:

a) O exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo e o exercício de actividades de representação profissional;

b) A integração em corpos sociais de empresas ou sociedades concessionárias de serviços públicos, instituições de crédito ou parabancárias, segurado ras, sociedades imobiliárias ou quaisquer outras empresas intervenientes em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas de direito público;

c) O desempenho de funções em órgão executivo de fundação subsidiada pelo Estado;

d) A detenção de partes sociais de valor superior a 10% em empresas que participem em concursos públicos de fornecimento de bens ou serviços no exercício de actividade de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público".

E no artigo 4º elencam-se as excepções ao disposto nos artigos 1º e 2º nos seguintes termos:

"1 - As actividades de mera administração do património pessoal e familiar existente à data do início das funções referidas no artigo 1º não estão sujeitas ao disposto no artigo 2º, salvo no caso de participação superior a 10% em empresas que contratem com a entidade pública na qual o titular desempenhe o seu cargo.

"2 - Nos casos previstos nas alíneas e), f), g), i), j), l) e m) do nº1 do artigo 1º, o disposto na alínea a) do artigo 2º não obsta no exercício de funções de docente do ensino superior e de investigador científico ou similar nos termos previstos à data da entrada em vigor da presente lei (16).

"3 - O disposto na presente lei não exclui a possibilidade da participação das entidades referidas na alínea m) do nº1 do artigo 1º em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando prevista na lei, no exercício da fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.

"4 - Não é excluída a possibilidade de o gestor de empresa pública ou empresa de capitais maioritariamente públicos desempenhar funções em órgãos sociais de empresas a ela associadas.

"5 - Não é incompatível a participação dos titulares de cargos políticos referidos na alínea i) do nº1 do artigo 1º nos órgãos sociais de empresas que prossigam fins de reconhecido interesse público local em que a respectiva autarquia ou associação de municípios participe, desde que o exercício de funções não seja remunerado.

"6 - Os vereadores em regime de meio tempo encontram-se sujeitos às incompatibilidades previstas na presente lei, com as seguintes excepções:

a) Não são aplicáveis as incompatibilidades previstas na alínea a) do artigo 2º e no nº1 do artigo 3º da Lei nº 29/87, de 30 de Junho;

b) É admissível a participação de vereadores em regime de meio tempo em órgãos sociais de empresa que prossiga fins de reconhecido interesse público local em que a respectiva autarquia ou associação de municípios participe e a remuneração percebida no exercício de tais cargos acumulada com a de vereador a tempo parcial não exceda a de vereador a tempo inteiro".


4.9. É altura de analisar o âmbito da alteração da Lei nº 9/90, operada pela Lei nº 56/90 e a conexão do regime de incompatibilidades que dela resulta com o que respeita aos titulares de cargos dirigentes previsto no Decreto-Lei nº 323/89, de determinar o sentido prevalecente dos conceitos de actividade profissional e de função pública a que se reporta a alínea a) do artigo 2º, e do estatuído no nº3 do artigo 4º da citada Lei nº 9/90.

A alteração da Lei nº 9/90 pela Lei nº 56/90 consistiu, no concernente ao âmbito da titularidade de cargos políticos e de altos cargos públicos e da excepção ao regime de incompatibilidades, no seguinte:

a) inclusão no elenco dos titulares de cargos políticos ou de altos cargos públicos, do Presidente da República, do presidente de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, dos membros do conselho de administração das sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos e de vogal da direcção de instituto público autónomo, que exerçam funções executivas, e do subdirector-geral ou equiparado;

b) exclusão do regime de incompatibilidades dos gestores públicos e dos vogais de instituto público autónomo, que não exerçam funções executivas;

c) eliminação da previsão relativa à equiparação aos titulares de alto cargo público dos nomeados com base no princípio da livre designação e em razões legalmente declaradas de especial confiança ou responsabilidade, cujo regime de incompatibilidades é remetido para acto legislativo futuro do Governo;

d) eliminação da proibição de participação, sem remuneração, por banda do presidente do município ou vereador a tempo inteiro, nos órgãos sociais de empresas que prossigam fins de reconhecido interesse público local, participadas pela respectiva autarquia ou associação de municípios;

e) alargamento limitado do regime de incompatibilidades aos vereadores em regime de meio tempo;

f) alargamento do âmbito da excepção ao regime de incompatibilidades à função docente no ensino superior e de investigação científica remunerada, exercida por certos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, incluindo directores-gerais e subdirectores -gerais;

g) eliminação, sob o nº3 do artigo 4º, entre as expressões "quando previstos na Lei" e "no exercício da fiscalização ou controlo de dinheiros públicos", do elemento de ligação "e" e inserção, em seu lugar, de uma vírgula;

h) exclusão da sujeição de certos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, incluindo directores gerais, em funções aquando do início da vigência da Lei nº 9/90, ao regime de incompatibilidades previsto no artigo 2º, alínea a), daquela lei, uns sem limite de tempo - governador e vice-governador civil -, outros - directores-gerais, por exemplo -, até ao termo do mandato.

Cotejando o regime de incompatibilidades constante do artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, com o que agora consta da Lei nº 9/90, parece legítima a conclusão de que, do âmbito do pessoal dirigente a que o primeiro dos mencionados diplomas legais se reporta, se destacou, através daquela Lei, um regime especialíssimo de incompatibilidades aplicável aos titulares de altos cargos públicos.

Os subdirectores-gerais, e equiparados, por exemplo, que integram, por força do estatuído no artigo 2º, nº2, do Decreto-Lei nº 323/89, a categoria de pessoal dirigente da função pública, estão agora sujeitos, no que se refere a incompatibilidades, à luz do estatuído no artigo 1º, nº1, alínea m), da Lei nº 9/90, ao regime previsto nesta Lei.

E o mesmo ocorre em relação aos presidentes dos institutos públicos autónomos que a lei equipara a subdirectores-gerais (artigo 1º, nº1, alínea j), da Lei nº 9/90.

Aos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos é legalmente vedado, por força da alínea a) do artigo 2º da Lei nº 9/90, além do mais que aqui não releva, o exercício remunerado de:

- actividade de função pública que não derive do cargo;
- actividade profissional.

O referido normativo, que põe em paralelo as actividades profissionais e a de função pública, é susceptível de permitir o entendimento de que o legislador expressou "actividades profissionais" querendo expressar "actividades privadas".

A alínea a) do artigo 2º da Lei nº 9/90 resultou, remotamente, do artigo 1º do Projecto de Lei nº 177/V, apresentado na Assembleia da República pelo Partido Socialista, do seguinte teor:

"As funções de membro do Governo são incompatíveis com o exercício do mandato parlamentar, funções de representação profissional de carácter nacional, o exercício da função pública que não derive do seu cargo, assim como actividade profissional, incluindo a de comércio e indústria" (17).

O citado dispositivo foi inspirado no nº3 do artigo 98º da Constituição Espanhola de 1978, que dispõe:

"Los membros del Gobierno no podrán exercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquiera otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna".

O conteúdo daquele artigo do projecto sofreu, na respectiva discussão parlamentar, até à aprovação do texto final do artigo 2º, alínea a), da Lei nº 9/90, significativa alteração, que consistiu na eliminação dos segmentos relativos ao exercício do mandato parlamentar, ao carácter nacional da representação profissional e à actividade profissional de comércio e indústria. O núcleo normativo essencial não foi, porém, alterado.

Confrontando os referidos trabalhos preparatórios e a normação da alínea a) do artigo 2º da Lei nº 9/90, parece legítimo o entendimento de que esta disposição não insere o aludido paralelismo entre actividades privadas e de função pública - inexistindo, por isso, erro conceitual -, mas entre actividades profissionais privadas e de função pública.


4.10. O substantivo "função", derivado do latim "functio", significa, numa das suas acepções, cargo, emprego ou exercício.

O conceito de função pública, utilizado (e nunca definido) na Constituição da República Portuguesa e na lei ordinária, é assaz fluido.

A Constituição estabelece, sob o artigo 168º, nº1, alínea v), que só à Assembleia da República compete legislar sobre as bases do regime e âmbito da função pública.

GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA ensinam que aquele regime abrangerá "o estatuto próprio da função pública como organização e como relação de emprego específica" e que a delimitação do seu âmbito se traduzirá na "demarcação das áreas em que os organismos e os servidores do Estado estão sujeitos àquele regime" (18).

A Comissão Constitucional emitiu, em 19 de Abril de 1979, um parecer no qual concluiu que o referido regime da função pública abrangia a administração central do Estado e a administração pública local e regional (19).

O âmbito objectivo de aplicação dos Decretos-Leis nºs 184/89, 323/89 e 427/89, que se reportam aos princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão do pessoal da função pública, ao estatuto de pessoal dirigente da função pública e ao regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na função pública, respectivamente, é variado.

O amplo âmbito de aplicação dos mencionados diplomas, que resulta do respectivo artigo 2º, engloba a administração central do Estado, incluindo os institutos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, bem como a administração pública local e regional.

A referência da alínea a) do artigo 2º da Lei 9/90 à actividade de função pública prende-se com o aspecto da área em que organismos e servidores do Estado estão sujeitos ao regime da função pública.

Perante a dificuldade de definição do conceito de actividade da função pública utilizado na alínea a) do artigo 2º da Lei nº 90/90, entende-se correcto caracterizá-lo em termos da maior amplitude acima mencionada.

A dicotomia relativa a actividades profissionais e de função pública, prevista no normativo em apreço, traduz a abrangência, em sede de incompatibilidades funcionais, de qualquer actividade profissional privada, e de função pública não derivada do cargo.

Actividade profissional é aquela que respeita ao exercício de uma profissão.

O conceito "profissão" corresponde ao termo latino "professio", que deriva do participio passado do verbo latino "profiteri", com o significado de manifestar ou exprimir o modo de vida ou o género de trabalho exercido por uma pessoa. O conceito de "profissão traz consigo a ideia do exercício de um ofício, ... ou cargo, com habitualidade" (20).

Lyon Hudson afirmou, numa perspectiva estática, que o conceito de profissão é susceptível de ser entendido na tríplice vertente da ocupação traduzida em actividade quotidiana, do trabalho desta derivado (normal mas não necessariamente remunerado), e do estatuto social que tal ocupação assegura (21).

Fernando Olavo escreveu, numa tentativa de definição deste conceito, que, "numa acepção rigorosa, profissão é o exercício estável ou habitual de uma actividade como meio de vida" ou seja, "para prover às necessidades da existência de quem a exerce e dos que a seu cargo se encontram e, portanto, com fim lucrativo" (22).

Breda Simões salientou, numa perspectiva dinâmica do conceito "profissão", que "o grau de divisão do trabalho atingido por uma sociedade determina o alargamento progressivo de diferentes actividades especializadas que se institucionalizam" - as actividades produtivas que são as profissões -, e que "cada profissão, implica o exercício de funções típicas, correspondendo-lhe um estatuto dependente da própria estrutura social em que se situa", que a "mobilidade cultural e a mobilidade tecnológica provocam o desaparecimento de profissões e o aparecimento de novas profissões" e que tal tipo de mobilidade também exerce "a sua acção modificadora nos estatutos profissionais e nos respectivos níveis de prestígio social" (23).

Cassiano Maria Reímão referiu, por seu turno, sem acentuar os elementos relativos à estabilidade e à remuneração, que o conceito "profissão" se traduz no exercício de certo tipo de trabalho específico, correspondente a um posto de trabalho, no âmbito de uma organização tendente à consecução de um resultado final (24).

O conceito "profissão", independentemente da perspectiva de análise - económica, sociológica, filosófica, psicológica ou outra -, tem evoluído, a par da permanente transformação da realidade sócio-económica, no sentido de cada vez maior abertura.

A actividade profissional já não é apenas aquela que é quotidianamente exercida no tempo pleno institucionalizado, com o escopo de provisão às necessidade de existência do respectivo agente. À condição profissional basta a realização regular de trabalho, enquadrada em determinado posto ou função, no âmbito de consecução de certo objectivo final.

O conceito "actividade profissional", previsto na alínea a) do artigo 2º da Lei nº 9/90, parece não pressupor necessariamente, o elemento "remuneração", certo que a proibição que aquela disposição envolve apenas enfoca o exercício remunerado.

Não é legítimo inferir, em razão da autonomização, sob as alíneas b) e c) daquele artigo, da proibição de integração, pelos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, dos corpos sociais de empresa, sociedade ou fundação, que a lei não considera tal integração exercício de actividade profissional, além do mais, porque a aludida alínea a) do artigo 2º da Lei nº 9/90 prevê um elemento - a remuneração -, que as citadas alíneas b) e c) não contemplam.

O objectivo da Lei nº 9/90, exuberantemente sublinhado na discussão parlamentar respectiva, é, além do mais, o de permitir a máxima dedicação dos titulares dos cargos políticos e dos altos cargos públicos ao exercício das respectivas funções, com isenção, rigor e transparência. A ideia força é no sentido do exercício exclusivo das funções inerentes àqueles cargos.

O conceito "actividade profissional" - actividade profissional privada -, previsto no artigo 2º, alínea a), da Lei nº 9/90, deverá ser entendido, aliás, em conformidade com o espírito da lei consubstanciado na ideia de permitir a máxima dedicação dos titulares dos cargos políticos e dos altos cargos públicos ao exercício das respectivas funções, com isenção, rigor e transparência, a que se fez referência, em sentido amplo.

A averiguação relativa à aplicação daquele conceito em cada caso passa pela análise, à luz de critérios indiciários que tenham em linha de conta, além do mais, a relevância/irrelevância, a regularidade/irregularidade, a estabilidade/ocasionalidade do exercício da actividade desenvolvida em paralelo com a que é própria do cargo político ou do alto cargo público, a existência/inexistência e a natureza da contrapartida remuneratória, o enquadramento/desenquadramento face a certo conjunto organizativo dirigido a um escopo final determinado ou relativo a certo título socialmente institucionalizado, a conexão/desconexão de cargos, a exigência/inexigência de específica qualificação.


5.1. Aqui chegados, é altura de aproximar as considerações fáctico-jurídicas enunciadas à concreta questão que nos é posta.

O Lic. (...) exerce, enquanto presidente do conselho directivo do Centro Regional de Segurança Social de Aveiro, funções próprias de um cargo dirigente, e de presidente de um instituto público autónomo.

Não lhe é vedado, por força da Lei nº 9/90, considerando a excepção a que se reporta o nº2 do seu artigo 4º, o exercício de funções docentes na Universidade de Aveiro.

Deve, porém, ter-se em linha de conta a remissão da última parte da supracitada disposição para o regime de incompatibilidades que vigorava aquando da entrada em vigor da Lei nº 9/90.

Aquando do início da vigência da Lei nº 9/90 vigorava para o pessoal dirigente da função pública o regime de incompatibilidades previsto no Decreto-Lei nº 323/89 a que já se aludiu.

Ao pessoal dirigente que exerce funções em regime de exclusividade é legalmente permitido, por força daquele diploma, o exercício de funções docentes remuneradas em instituições do ensino superior em horário de tempo parcial que não ultrapasse o limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação (artigo 9º, nº1 e 2, alínea c)).

Ao Lic. (...) não é, assim, vedado o exercício cumulativo das funções de presidente do conselho directivo do Centro Regional de Segurança Social de Aveiro e de docente da Universidade de Aveiro, ainda que estas sejam remuneradas, desde que a tal seja autorizado e sejam respeitados os limites temporais de docência fixados no despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação.


5.2. Finalmente importa averiguar da incompatibilidade ou compatibilidade do exercício cumulativo pelo Lic. (...) das funções de presidente do conselho directivo do Centro Regional da Segurança Social de Aveiro e de revisor oficial de contas.

É legalmente vedado aos titulares de altos cargos públicos, nos termos da Lei nº 9/90, o exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais privadas ou de funções públicas que não derivem do respectivo cargo (artigos 1º, alíneas m) e l), e 2º, alínea a)).

Da referida regra proibitiva só é excluída, à luz da excepção prevista nos nºs 1 a 3 do artigo 4º da referida Lei, para além da administração de património pessoal e familiar existente ao tempo do início de funções do cargo, o aludido exercício da docência nos estabelecimentos de ensino superior, e a participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstos na lei, no exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos (25).

A actividade profissional de revisor oficial de contas é, para efeitos do disposto no artigo 2º, alínea a), da Lei nº 9/90, de natureza privada, e consequentemente, integra-se na previsão de incompatibilidades funcionais daquela disposição e não é abrangida pela excepção prevista no artigo 4º daquele diploma.

Daí que seja forçoso concluir que ao Lic. (...) é absolutamente vedado o exercício cumulativo do cargo de presidente do conselho directivo do Centro Regional de Segurança Social de Aveiro e das funções de revisor oficial de contas.


6. Dir-se-á, em jeito de síntese, que o Lic. (...), por um lado integra-se no quadro do pessoal dirigente da função pública e de presidente de instituto público autónomo e é titular de um alto cargo público, e, por outro, que lhe é lícito exercer cumulativamente as funções de presidente do conselho directivo do Centro Regional de Segurança Social de Aveiro e de docente da Universidade de Aveiro se para tanto for autorizado nos limites do despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação, mas que lhe está absolutamente vedado o exercício das funções de revisor oficial de contas em cumulação com as do cargo de presidente do referido Centro.


Conclusão:


V

Formulam-se, com base no exposto, as seguintes conclusões:

1ª - Os Centros Regionais de Segurança Social são institutos públicos autónomos e o cargo de presidente dos respectivos conselhos directivos é equiparado ao de subdirector-geral e, para efeitos do regime de incompatibilidades previsto na Lei nº 9/90, de 1 de Março, alterada pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, é um alto cargo público (artigo 1º, nº1, alíneas j) e m), daquela lei);

2ª - É legalmente vedado aos titulares de altos cargos públicos, além do mais, o exercício de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo (artigo 2º, alínea a), da Lei nº 9/90);

3ª - Os referidos conceitos de "actividade profissional" e de "função pública" circunscrevem-se, respectivamente, às actividades profissionais privadas e às que são desenvolvidas no âmbito da administração central do Estado (incluindo os seus serviços personalizados e os fundos públicos), e da administração pública local e regional;

4ª - As actividades relativas ao exercício do cargo de presidente do conselho directivo dos centros regionais de segurança social e de docência na Universidade de Aveiro são de natureza pública, e a relativa à função de revisor oficial de contas é para o efeito do disposto no artigo 2º, alínea a), da Lei nº 9/90, de índole privada;

5ª - Da regra das incompatibilidades a que estão sujeitos os presidentes dos conselhos directivos dos centros regionais de segurança social a lei só excepciona - na parte que interessa à consulta -, o exercício de funções de docente do ensino superior e de investigador científico ou similar nos termos previstos à data da entrada em vigor da Lei nº 9/90 (artigo 4º, nº2, da mesma Lei);

6ª - Aquando do início da vigência da Lei nº 9/90 regia sobre a acumulação de funções próprias dos cargos dirigentes da função pública e de docência no ensino superior o Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro;

7ª - Aos presidentes do conselho directivo dos centros regionais de segurança social é legalmente permitido o exercício de funções docentes do ensino superior nos limites temporais previstos em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação, sob autorização superior para o efeito (artigo 9º, nºs 1, e 2, alínea c), do Decreto-Lei nº 323/89);

8ª - O exercício cumulativo das funções de presidente do conselho directivo dos centros regionais de segurança social e de revisor oficial de contas é proibido pelos artigos 1º, alíneas j) e m), e 2º alínea a), da Lei nº 9/90;

9ª - Ao Lic. (...) é legalmente permitido acumular o exercício das funções de presidente do conselho directivo do Centro Regional de Segurança Social de Aveiro com o exercício de funções docentes na Universidade de Aveiro sob o condicionalismo referido na conclusão 7ª;

10ª - É-lhe, porém, legalmente proibido o exercício cumulativo das funções de presidente do conselho directivo do Centro Regional de Segurança Social de Aveiro e de revisor oficial de contas.



(1) O Lic.(...), vogal da Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde de Aveiro foi autorizado pelo despacho do Secretário de Estado-Adjunto do Ministro da Saúde, de 17 de Outubro de 1990, a exercer essa actividade em acumulação com a de revisor oficial de contas - uma hora por semana - e a de assistente convidado da Universidade de Aveiro - seis horas por semanas -, e em tempo pós-laboral.
(2) O Decreto-Lei nº 136/83 foi alterado pelo Decreto-Lei nº 134/90, de 23 de Abril, que incidiu sobre a redacção do seu artigo 29º.
(3) Parecer deste corpo consultivo nº 16/91, de 5 de Dezembro de 1991, ainda inédito.
(4) Nos Centros de Lisboa e Porto poderá haver 1 vice-presidente (artigo 11º, nº2).
(5) O Decreto-Lei nº 519-L2/79 foi rectificado por declaração publicada no "Diário da República", I Série, de 5 de Março de 1980, e alterado pelos Decretos-Leis nº 80/81, de 21 de Abril, e 73/86, de 23 de Abril.
(6) Os revisores podem requerer ao conselho directivo da Câmara dos Revisores Oficiais de Contas, invocando os respectivos fundamentos, a suspensão do exercício da sua actividade (artigo 8lº, nºs 1 e 2).
(7) O Decreto-Lei nº 402/73 foi rectificado por declaração publicada no "Diário do Governo", I Série, de 15 de Setembro daquele ano.
(8) "Manual de Direito Administrativo ", tomo II, Coimbra, 1983, págs. 720 a 722.
Cfr. os pareceres deste conselho consultivo, nºs 61/84, de 20 de Dezembro de 1984, e 75/89, de 22 de Fevereiro de 1990, aquele publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 346, págs. 54 a 87, e este não publicado.
(9) JOÃO ALFAIA, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico de Funcionalismo Público", vol. 1, Lisboa, 1985, págs. 171 e segs.
(10) Parecer nº 100/82, de 22 de Julho de 1982, publicado no "Diário da República", II Série, de 25 de Junho de 1983, e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 326, págs. 224 e segs.
(11) O nº1 corresponde, sem alteração, ao nº1 do artigo 269º do texto resultante da 1ª revisão constitucional e , com alteração, ao nº1 do artigo 270º da versão originária. Os nºs 4 e 5 correspondem, sem alteração, aos nºs 4 e 5 do artigo 269º resultante da 1ª revisão e aos nºs 4 e 5 do artigo 270º na versão originária.
(12) Parecer deste corpo consultivo nº 54/90, de 11 de Outubro de 1990, publicado no "Diário da República", II Série, de 16 de Julho de 1991, que neste excurso seguiremos muito perto.
(13) Cfr. o parecer deste corpo consultivo nº 75/89, de 22 de Fevereiro de 1990, publicado no "Diário da República", II Série, de 4 de Junho de 1991.
(14) Citado parecer nº 75/89.
(15) Este normativo não diverge, salvo quando ao modo da expressão, do anterior, inserido pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro.
(16) O deputado do PSD GUILHERME SILVA justificou a alteração desta disposição nos termos seguintes:
"alterou-se o nº2 do artigo 4º, estabelecendo-se que os docentes do ensino superior, investigadores e similares não ficam sujeitos ao regime de incompatibilidades previsto na Lei nº 9/90."Infelizmente o País não dispõe de valores e quadros qualificados em tão vasto número que não tenhamos de introduzir alguma flexibilidade que impeça a fuga de elementos dos mais válidos cargos políticos e cargos públicos da maior importância.
Igualmente, o ensino superior, a manter-se a lei nos termosactuais, iria ressentir-se, face ao natural afastamento de muitos dos seus mais qualificados docentes, que o interesse público não permite que se deixe consumar" ("Diário da Assembleia da República", I Série, nº71, de 5 de Maio de 1990, págs. 2392 e segs.)
(17) "Diário da Assembleia da República", II Série, nº 91, de 19 de Julho de 1988.
(18) "Constituição da República Anotada", vol. 1º, Coimbra, 1984, pág. 198, e Parecer deste Corpo Consultivo nº 93/87, publicado no "Diário da República", II Série, de 27 de Setembro de 1988.
(19) Parecer nº 11/79, "Pareceres da Comissão Constitucional", 8º vol., Imprensa Nacional, Lisboa, 1980, págs. 55 e segs. e 70.
(20) PLÁCIDO E SILVA, "Vocabulário Jurídico", vol. III, Rio de Janeiro - Brasil, pág. 1235.
(21) "Les activités profissionelles et le droit", Archives de Philosophie du Droit, Nouvelle Série, Deontologie et Discipline Professionelle, Paris, 1953/54, págs. 1 a 5.
(22) "Direito Comercial", vol. I, Lisboa, 1970, págs. 401; cfr. o parecer nº 26/90, de 28 de Julho de 1990, não publicado.
(23) Verbo-Enciclopédia Luso-Brasileira de Cultura, 15º vol., Lisboa, 1973, pág. 1184.
(24) Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, vol. 4º, Lisboa, 1986, págs. 1586 a 1594.
(25) Sobre o âmbito do conteúdo deste último segmento normativo pode ver-se o citado parecer deste corpo consultivo nº 54/90.
Anotações
Legislação: 
CONST76 ART120 ART168 N1 V ART269. DL 134/90 DE 1990/04/23.
L 9/90 DE 1990/03/01 ART1 N1 ART2 ART4.
L 56/90 DE 1990/09/05. EDF84 ART24 N1 C ART25 N2 D.
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DL 35/82 DE 1982/02/04 ART1. * CONT REF/COMP
Referências Complementares: 
DIR ADM * ADM PUBL / DIR CONST * ORG PODER POL.*****
CONST78 ES ART98 N3.*****
* CONT REFLEG
DL 498-D/79 DE 1979/12/21 ART1 ART2 N1 ART3.
DN 52/89 DE 1989/06/21 ART2 N1.
CSC86 ART82 ART151 N5 ART262 N2 N3 ART416 N1 ART446.
PORT 328/82 DE 1982/03/27.
CCIV66 ART7 N2 N3.
Divulgação
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