SENHOR PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA,
EXCELÊNCIA:
I
O Secretário Regional da Administração Pública da Região Autónoma da Madeira solicitou à Procuradoria-Geral da República parecer do Conselho Consultivo sobre as questões de saber se as subvenções vitalícias previstas na Lei nº 4/85, de 9 de Abril - Estatuto Remuneratório dos Titulares dos Cargos Políticos - ERTCP - , e as pensões de aposentação têm ou não carácter autónomo e regime diverso, e se a expressão vencimento do cargo" inserta no artigo 30º daquela Lei engloba ou não o vencimento principal e os vencimentos acessórios, incluindo as despesas de representação.
Vossa Excelência, ponderando quanto à especificidade da situação que motivou o pedido do parecer, determinou, no uso da faculdade prevista na alínea e) do artigo 34º da Lei Orgânica do Ministério Público - Lei 47/86, de 15 de Outubro -, a emissão do parecer.
Cumpre, pois, emiti-lo.
II
Subjaz à consulta a situação de atribuição, pelo Governo da Região Autónoma da Madeira, pela Resolução nº 147/92, aprovada em 13 de Fevereiro de 1992, a (...) e à menor (...) (...), na proporção de metade para cada, de uma subvenção mensal de sobrevivência correspondente a 40% do vencimento do cargo de Secretário Regional auferido por (...), cônjuge da primeira e pai da segunda, falecido em 29 de Dezembro de 1991, no exercício daquelas funções desde 9 de Novembro de 1988 (1) .
III
1- O objecto da consulta consubstancia-se, pois, na questão de saber se no cálculo da subvenção de sobrevivência a que se reporta o artigo 30º do ERTCP deverão ou não considerar-se os suplementos relativos às despesas de representação e outros ou apenas a remuneração base correspondente ao cargo.
2. A dilucidação da referida questão pressupõe, fundamentalmente, a análise do estatuto remuneratório dos membros do governo regional da Madeira, o que passa pela análise do ERTCP, sobretudo na parte relativa às subvenções, bem como da normação pertinente emanada dos órgãos legislativos daquela Região.
Mas como está em causa a compreensão do conceito de vencimento do cargo, isto é, se ele engloba ou não outros abonos incluindo o destinado a despesas de representação far-se-á um breve excurso, em tanto quanto relevar na economia do parecer, sobre a evolução do regime remuneratório da função pública em geral com incidência na vertente dos suplementos.
Como a entidade consulente apenas refere em concreto o percebimento pelo Engº (...) do abono para despesas de representação, é sobre esta vertente que incidirá fundamentalmente a nossa atenção.
IV
1.1. As regiões autónomas dos Açores e da Madeira são pessoas colectivas de direito público que dispõem, no âmbito da República Portuguesa, de estatuto político-administrativo próprio (artigos 227º, nº 1, e 229º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa - CRP).
Compete-lhes, além do mais, legislar, sob autorização da Assembleia da República e com respeito da Constituição, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania (artigo 229º, nº 1, alínea b), da CRP).
São órgãos de governo próprio de cada região a assembleia legislativa regional e o governo regional (artigo 233º, nº 1, da CRP).
O actual Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira - EPARAM - foi aprovado pela Lei nº 13/91, de 5 de Junho.
O governo regional é o órgão de condução política regional e o órgão superior de administração pública regional (artigo 37º do EPARAM) formado pelo presidente e pelos secretários regionais, e por vice-presidentes e, eventualmente, por subsecretários regionais (artigo 38º, nº 1, do EPARAM).
Os membros do governo regional gozam, além do mais, do direito a subsídios e regalias que a lei consignar, e a Assembleia Legislativa adaptá-los-á em função do estatuto remuneratório dos membros do Governo da República, (artigos 48º, nº 1, alínea d), e 48º, nº 2, do EPARAM).
1.2. O Decreto Regional - DR - nº 1/76, de 21 de Julho, estruturou o Governo Regional da Madeira com a Presidência e as Secretarias do Planeamento, Finanças e Comércio; Equipamento Social, Transportes e Comunicações; Assuntos Sociais e Saúde; Agricultura, Indústria e Pescas; Trabalho; e Educação e Cultura (2) .
O DR nº 2/76, de 21 de Outubro, veio, entretanto, dotar o Governo Regional da Madeira dos meios necessários à sua actuação e enquadrar os sectores de actividades desenvolvidas na Região, incluindo os serviços que dependeram da Junta Distrital, nas Secretarias Regionais (3) .
Os membros do Governo Regional passaram a ter o vencimento correspondente à letra A, acrescido de 1000$00 mensais para cada Secretário Regional e de 4000$00 mensais para o Presidente do Governo (artigo 13º, nº 1).
Tinham direito a transporte quando se deslocassem em serviço da Região e ajudas de custo correspondentes a Secretário e Subsecretário de Estado, mas não a abono para despesas de representação (artigo 139, nºs 2 e 3).
O DR nº 4/76, de 21 de Dezembro, aprovou o Estatuto dos Membros do Governo Regional da Madeira - EMGRM -que não contém normação sobre o direito ao abono para despesas de representação (4) .
Prescreve, no entanto, que o subsídio mensal e as ajudas de custo dos membros do Governo serão fixados por decreto regional, e que as suas remunerações estão sujeitas ao regime fiscal aplicável aos funcionários públicos (artigos 8º e 12º).
O DR nº 12/78/M, de 28 de Fevereiro, reestruturou o Governo Regional, passando as Secretarias já existentes a designar-se de Planeamento e Finanças, Equipamento Social, Assuntos Sociais e Trabalho, Educação e Cultura, Economia (artigo 2º, nº 2) (5) .Saúde, Agricultura e Pescas,
O Presidente do Governo passou a receber 30000$00 mensais e os Secretários Regionais 27500$00 (artigo 39, nº 1).
Continuaram a ter direito a transporte quando se deslocassem em serviço da Região, e a ajudas de custo correspondentes às legalmente atribuídas a Ministro para o Presidente do Governo e a Secretário de Estado para os Secretários Regionais (artigo 3º, nº 2).
Continuou a não ser permitida qualquer retribuição mensal a título de despesas de representação, devendo as que ocorressem necessariamente ser suportadas pelo orçamento regional (artigo 3º, nº 3).
Pelo DR nº 11/79/M, de 27 de Junho, foi alterado o artigo 3º do Decreto Regional nº 12/78/M, passando o Presidente do Governo Regional e os Secretários Regionais a receber os vencimentos correspondentes ao dos Ministros e dos Secretários de Estado, respectivamente (artigo 1º) (6) .
O DR nº 15/80/M, de 4 de Novembro, alterou a estrutura do Governo Regional, que passou a integrar a Presidência do Governo, a Secretaria Regional do Trabalho, a Secretaria Regional do Planeamento e Finanças, a Secretaria Regional do Equipamento Social, a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Saúde, a Secretaria Regional do Comércio e Transportes, a Secretaria Regional de Educação e Cultura e a Secretaria Regional da Agricultura e Pescas (7) .
O DR nº15/81/M, de 14 de Julho, a pretexto de interpretar o Decreto Regional nº 11/79/M, de 26 de Julho, alterou a redacção do seu artigo 1º, que por seu turno havia alterado o artigo 3º do Decreto Regional nº 12/78/M, de 10 de Março (8) .
Ponderou-se que por lapso se mantinha a proibição de verbas para despesas de representação, quando o espírito do diploma era precisamente o de equiparar os respectivos regimes na íntegra e que a prática vinha demonstrando que o exercício de cargos governamentais na Região Autónoma da Madeira dada a enorme afluência de personalidades que interessa ao próprio Estado Português receber bem, dada ainda a existência dos mais diversos e frequentes eventos, inclusive por o arquipélago constituir estância turística e de encontros internacionais aos mais diversos níveis e sectores, e que não fazia sentido fazer suportar ao orçamento regional todas as despesas de representacão, inclusive pessoais e de duas uma: ou permitiria gastos excessivos por não prever um limite, ou não é exequível por pudor dos eventuais beneficiários em apresentar factura de determinadas despesas imprescindíveis (9)
O artigo 3º, nº 1, do DR nº 12/78/M passou a consignar que os vencimentos e verbas auferidos para despesas pessoais de representação do Presidente do Governo Regional e das Secretarias Regionais corresponderão ao estabelecido na lei para ministros e secretários de Estado.
A propósito da aprovação de normas sobre o controlo público da riqueza dos titulares dos cargos políticos da Região Autónoma da Madeira veio o DR nº 1/84/M, de 6 de Fevereiro, dispor que é cargo político além do mais, o de membro do Governo Regional (artigo 29, nº 1, alínea a))
O Decreto Legislativo Regional nº 14/85-M, de 28 de Junho, aprovou a adaptação à Região Autónoma da Madeira de parte do ERTCP (10) .
Com efeito, nos termos dos artigos 1º e 6º, determinou-se a aplicação, com efeitos desde 1 de Janeiro de 1985, aos membros do governo regional da Madeira, do regime constante do título II da Lei nº 4/85, isto é, o que tem por objecto as subvenções dos titulares de cargos políticos.
1.3 Deste excurso normativo pode sintetizar-se, com utilidade na economia do parecer, o seguinte:
Os Secretários Regionais têm direito a transporte quando se desloquem em serviço na Região e a ajudas de custo, vencimento e abono para despesas de representação nos mesmos termos do que está legalmente estabelecido para os Secretários de Estado do Governo da República;
o regime de subvenções a que se reporta o é aplicável aos membros do Governo da Região Autónoma da Madeira; na motivação do diploma relativo ao abono para despesas de representação sobressaí a ideia de que este visa indemnizar os titulares dos cargos políticos da Região das despesas realizadas por virtude do exercício efectivo das funções.
2.1. O ERTCP visou executar o disposto no nº 2 do artigo 120º da CRP que prescreve: "a lei dispõe sobre as diversas responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades" (11) .
O estatuto remuneratório dos titulares dos cargos políticos foi inspirado pelo desígnio de assegurar o desempenho responsável, digno e independente das funções políticas, bem como as condições mínimas de dignidade aos ex-titulares daqueles cargos na fase subsequente à cessação de funções (12)
Pretendeu-se, com efeito, valorizar a função política através da vertente remuneratória, estabelecendo um vencimento adequado, e assegurar as condições de dignidade aos ex-titulares de cargos políticos, através da concessão de uma subvenção vitalícia ou de um subsídio de reintegração, bem como subvenções por incapacidade e de sobrevivência com natureza dita análoga a medidas de segurança social, tendentes a atenuar os efeitos prejudiciais da interrupção da actividade profissional em razão da dedicação ao exercício da função política, e garantir a exclusividade do exercício dos cargos (13) .
Aponta-se, pois, nos trabalhos preparatórios no sentido de que as subvenções se consubstanciam em medidas de segurança social destinada a atenuar os efeitos do afastamento da própria actividade em razão do exercício de um cargo público, visando-se, sobretudo, dignificar a função com a criação de condições para que os cidadãos pudessem optar pela carreira política sem miserabilismo (14) .
2.2. Entende-se por "segurança social" o complexo normativo relativo ao regime dos vários direitos de índole social.
Os direitos sociais visam a satisfação das necessidades básicas dos cidadãos, sobretudo daqueles que desenvolveram uma actividade profissional, no sector público ou no privado, e em alguns casos, do respectivo agregado familiar (15) .
A aludida normação relativa à subvenção vitalícia revela, além do mais por contemplar as situações de incapacidade ou de decesso e a transmissibilidade "mortis causa" do direito, que este assume natureza análoga à das prestações de segurança social, no interesse directo do ex-titular do cargo político ou de outrem a ele ligado por vínculo familiar "lato sensu". Tem, porém, autonomia, justificada pela sua própria especificidade, face às pensões de aposentação e de reforma, com as quais, aliás, é cumulável - artigos 27º, nº 1, e 28º, nº1, do ERTCP.
2.3. É altura de analisar o regime das subvenções previsto no ERTCP, em cujo capítulo I do título II - artigos 24º a 30º - se regula a matéria em relação aos titulares de cargos políticos.
São titulares de cargos políticos para efeitos do disposto naquele Estatuto, o Presidente da República, os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República, os ministros da República para as regiões autónomas, e os membros do Conselho de Estado, aos quais são equiparados os juizes do Tribunal Constitucional (artigo 1º).
No âmbito das subvenções surpreende-se um conceito amplo abrangente do subsídio de reintegração previsto no artigo 31º e uma vertente estrita da subvenção vitalícia, subvenção por incapacidade e subvenção de sobrevivência - previstos nos artigos 24º a 28º, 29º e 30º, respectivamente (16) .
2.4. Nos termos do artigo 24º, nº 1, os membros do Governo, além do mais que não releva na economia do parecer, têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que hajam exercido os cargos ou desempenhado as respectivas funções após 25 de Abril de 1974 durante oito ou mais anos, consecutivos ou interpolados.
Ao cálculo da referida subvenção reporta-se o artigo 25º, estabelecendo que ela "é calculada à razão de 4% do vencimento base correspondente à data de cessação de funções do cargo em cujo desempenho o seu titular mais tempo tiver permanecido, por ano de exercício, até ao limite de 80V', (...) automaticamente actualizada nos termos da actualização do vencimento base do seu cálculo" (nºs 1 e 3).
A aludida percentagem de cálculo não é, porém, uniforme. Com efeito, quando o seu beneficiário perfizer 60 anos de idade ou se encontrar incapacitado essa percentagem cifrar-se-á em 8% (nº 2).
No artigo 28º prevê-se a transmissão do direito à subvenção em caso de morte do beneficiário ela se transmitir, mediante requerimento, na parte correspondente a 75%, para o cônjuge e os descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo, na proporção de metade para o primeiro e metade para os outros interessados por divisão igual., extinguindo-se, sem direito de acrescer, a parte correspondente aos que, respectivamente, mudarem de estado, atingirem a maioridade, se tornarem capazes ou falecerem.
No artigo 29º prevê-se o caso de o titular do cargo ficar incapacitado no exercício das respectivas funções ou por causa delas.
Quando o titular do cargo se incapacitar física ou psiquicamente para o exercício das respectivas funções no decurso desse exercício ou por causa dele, tem direito, enquanto durar a incapacidade, a 50% do vencimento do respectivo cargo, desde que, em razão dele, não receba valor superior.
2.5 O artigo 30º sob a epígrafe "subvenção de sobrevivência", dispõe:
"Se, em caso de morte no exercício das funções previstas no artigo 1º, não houver lugar à atribuição de subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24º, será atribuída ao cônjuge sobrevivo, aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo uma subvenção mensal de sobrevivência correspondente a 40% do vencimento do cargo que o falecido desempenhava, aplicando-se neste caso o disposto no nº 2 do artigo 28º".
Pressupostos essenciais do direito à subvenção de sobrevivência a que o transcrito artigo se reporta são um de natureza positiva relativo à morte do titular do cargo político no exercício das suas funções e outro negativo de não ter adquirido o direito à subvenção a que se reporta o artigo 24º.
Os sujeitos titulares do direito à subvenção de sobrevivência são o cônjuge sobrevivo, os descendentes menores ou incapazes do falecido e os ascendentes deste que à data do decesso estivessem a seu cargo.
A subvenção mensal de sobrevivência que integra o direito dos referidos interessados cifra-se em 40% do vencimento do cargo que o falecido desempenhava.
Metade do quantitativo da referida subvenção é atribuída ao viúvo do falecido e a metade restante aos seus descendentes menores ou incapazes e aos seus ascendentes que estivessem a seu cargo, em partes iguais.
O viúvo que mudar de estado, os descendentes que atingirem a maioridade ou adquirirem capacidade e qualquer um que entretanto faleça perdem o direito à sua parte da subvenção por extinção, isto é, sem que funcione o direito de acrescer em relação aos outros interessados.
3.1. No domínio das remunerações da função pública tem a doutrina distinguido, no que concerne aos vencimentos, uma classificação legal nas suas vertentes orçamental e administrativa e outra meramente doutrinal.
Segundo a classificação orçamental os vencimentos abrangeriam as remunerações certas, acidentais e outras despesas com o pessoal, e na classificação administrativa o vencimento de categoria e o vencimento de exercício.
Remunerações certas eram os vencimentos que a lei atribuía ao lugar do funcionário, independentemente do cargo exercido e das circunstâncias ou condições especiais em que acidentalmente tenha de ser desempenhado (17) .
As remunerações acidentais eram as destinadas a retribuir os funcionários por serviços previstos na lei cuja prestação era dependente de necessidade ou oportunidade determinada pela Administração, tais como as relativas a horas extraordinárias, gratificações por serviços especiais e os abonos para despesas de representação e análoqos -
Nas outras despesas com o pessoal figuravam os abonos que visavam a indemnização por despesas ou encargos a que por virtude de serviço público o funcionário fosse obrigado, nomeadamente subsídios por deslocação, de viagem e de marcha, despesas de instalação, abonos para falhas e subsídios para alimentação e fardamento.
O vencimento de categoria seria a parte a que o funcionário tinha direito que não pressupusesse o efectivo desempenho de funções, e o vencimento de exercício era a parte que pressupunha aquele desempenho.
Segundo a classificação doutrinal distinguia-se entre vencimento principal e vencimentos acessórios, significando aquele a remuneração certa ou remuneração-base do cargo, fixada por lei independentemente das circunstâncias relativas à pessoa provida, ao lugar ou ao modo do respectivo exercício, e estes as importâncias previstas na lei com vista às circunstâncias especiais de cada ou às despesas extraordinárias determinadas pelo exercício das funções, tais como, por exemplo, diuturnidades, ajudas de custo e subsídios para despesas de representação do funcionário.
3.2. Tentemos agora analisar a natureza do abono despesas de representação.
MARCELLO CAETANO entendia que o referido abono de natureza indemnizatória, visava compensar os encargos sociais extraordinários normal e correntemente resultantes do exercício de um cargo, incluindo os actos de cortesia individual e as exigências de vestuário familiar, as próprias solicitações para actos de caridade, ou seja, os gastos que uma pessoa investida num cargo tem necessariamente de realizar por virtude do seu desempenho (18) .
Em França, na designação "indemnités representatives de frais" englobam-se, além do mais, as despesas de deslocação, de transporte, de pessoas e mobiliário, de mudança de residência, de viagem e de representação (19) entendendo-se que "le paiement des indemnités de fonction ou de représentation est subordonné à l'acomplíssement du service dans les conditions prescrites" (20) .
Em Itália, para além da remuneração específica da função designada "lo stipendio", os funcionários públicos têm "jus" a indemnização - "indemnità" - por virtude de certas despesas inerentes ao serviço ou pelo seu desempenho em condições particulares, nomeadamente as de viagem, de transporte e as de representação (21) .
3.3. Este corpo consultivo já teve ensejo de se pronunciar várias vezes sobre a natureza do abono para despesas de representação.
Ponderou-se, com efeito, em 1972, que tal abono como vencimento acessório é destinado a compensar os encargos sociais extraordinários que resultem normal e correntemente do exercício do cargo - desde os actos de cortesia individual, passando pelas exigências de vestuário até às próprias solicitações para actos de caridade, os gastos, enfim, que a pessoa investida no cargo tem necessariamente de fazer por causa do seu desempenho - e que se não fosse isso poderia dispensar-se de efectuar, tendo por isso o carácter de um abono indemnizatório que, como tal, deve reverter a favor de quem, estando legalmente investido no desempenho do cargo, ficou sujeito às despesas determinadas pelo exercício da função para acorrer às quais a lei o atribuiu (22) .
Na mesma linha fundamental de entendimento considerou-se em 1980 e 1982 que o abono de despesas de representação se destinava à compensação directa de despesas pessoais ou a indemnizar os funcionários de despesas especiais a que os sujeitava o exercício da função (23)
Em 1989 salientou-se que as despesas de representação não estão directamente relacionadas com o exercício da função, projectando-se numa esfera diferente que toca com uma maneira de ser e está para além de simples relação funcional, destinando-se a compensar as despesas provocadas mediatamente pelo exercício da função (24) .
3.4- Entre nós, em sede normativa, há várias referências que constituem subsídios tendentes à caracterização do abono em apreço.
No Decreto-Lei nº 49410, de 24 de Novembro de 1969, estabelecia-se que os servidores do Estado não podiam receber pelo exercício do respectivo cargo mais de 95% do ordenado correspondente à categoria imediatamente superior do mesmo quadro e que para esse efeito não eram consideradas, além do mais, as despesas de representação e outras que constituíssem simples compensação de despesas feitas por motivo de serviço (artigo 8º, nºs 1, alínea b), e 2).
No Decreto-Lei nº 305/71, de 15 de Julho, consideraram-se as despesas de representação, a par dos salários e vencimentos, integradas no grupo das remunerações certas e permanentes (artigo 11º, nº 1).
Para efeitos de execução do referido diploma, entendeu a administração financeira do Estado que o abono para despesas de representação era "a forma de remuneração constituída pelos abonos feitos a determinadas pessoas que ocupam altos cargos do Estado ou nele exercem funções de relevo, por se considerar que não devem suportar os encargos que se entende serem obrigados a satisfazer em razão do decoro e da dignidade necessariamente observados no desempenho desses cargos e funções" (25) .
No Estatuto da Aposentação - EA -, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, dispõe-se que para os efeitos nele visados e salvo disposição especial em contrário, se consideram remunerações os ordenados, salários, gratificações, emolumentos e outras retribuições certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes aos cargos exercidos não isentas de quota, mas que para tal efeito não se consideravam remuneração, além do mais, as destinadas a despesas de representação (artigo 6º, nºs 1 e 3).
No Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio, prescreveu-se, por um lado, ser proibida a criação, aumento ou extensão das remunerações acessórias e que estas eram referidas ao cargo, independentemente da pessoa do respectivo titular, e, por outro, que eram consideradas acessórias as remunerações que acrescessem ao vencimento ou remuneração principal mas com exclusão, além do mais, das despesas de representação e quaisquer outras que revestissem a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas feitas por motivo de serviço (artigo 8º).
Regime idêntico foi mantido nos diplomas que actualizaram os vencimentos dos funcionários públicos como se constata, por exemplo, dos artigos 7º do Decreto-Lei nº 57C/84, de 20 de Fevereiro, e 15º do Decreto-Lei nº 40A/85, de 11 de Fevereiro.
0 regime remuneratório do Presidente da República - em função do qual é determinado o vencimento dos outros titulares de cargos políticos ou equiparados - consta da Lei. nº 26/84, de 31 de Julho, alterada pela Lei nº 102/88, de 25 de Agosto (26) .
Nos termos do artigo 1º da referida Lei, o vencimento mensal ilíquido do Presidente da República é fixado em 400000$00 e o abono mensal a que tem direito para despesas de representação em 40% desse valor.
Desta normação resulta inequivocamente a distinção entre vencimento e abono para despesas de representação.
Veio depois o Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, reformar o sistema retributivo da função pública.
Tal sistema passou a ser composto pela remuneração base, pelas prestações sociais e subsídio de refeição e por suplementos (artigo 15º, nº 1).
A estrutura da remuneração base da função pública é integrada por escalas indíciárias correspondentes à categoria e escalão - posição remuneratória criada no âmbito das carreiras horizontais ou das categorias integradas em carreira -, em que o funcionário ou agente se posicionar (artigos 4º, nº 1 e 17º, nºs 1 e 2).
A remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias, nos termos da lei (artigo 17º, nº 3).
No que concerne aos suplementos integrantes do sistema retributivo, são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, em regra com fundamento na prestação de trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal. ou feriados, com disponibilidade permanente, em condições de risco, perigosidade ou insalubridade, em regime de turnos, como incentivo à fixação em zonas de periferia, para cobertura de falhas ou participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho (artigo 19º, nº 1).
Podem também ser atribuídos suplementos para compensação de despesas feitas por motivo de serviços que se fundamentem, designadamente em:
trabalho efectuado fora do local normal de trabalho, que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço;
situacões de representação;
transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro (artigo 19º, nº 2).
O Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, em desenvolvimento dos princípios consignados no Decreto-Lei nº 184/89, veio, entretanto, estabelecer regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração pública e sobre a estrutura das bases de carreiras e categorias.
A remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão referencia-se por índices, cujo limite máximo é o índice 900 para a escala salarial do regime geral, devendo constar a relativa ao índice 100 de portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças (artigo 49, nºa 1 e 2).
A remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração do exercício, sendo aquela igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro, e esta igual a um sexto da remuneração base acrescida dos outros suplementos diversos dos enunciados a que haja lugar (artigo SQ, nºs 1 a 3).
O diploma em apreço considera suplementos os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas de prestação de trabalho, cujos fundamentos obedecem ao estatuído nos nºs 1 e 2 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 184/89 (artigo 11º, nº 1).
Resulta, assim, dos Decretos-Lei nºs 184/89 e 353-A/89 que para efeitos do estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública em geral o suplemento destinado a despesas de representação, assim como todos os outros que se não fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro, acrescem à remuneração de exercício e, com a remuneração da categoria, integram a remuneração base (artigo 50, nº9 1 e 2).
3.5. Dos elementos de ordem doutrinal e de ordem legal a que se fez referência parece resultar que o abono para despesas de representação se aproxima de outras formas remuneração próprias e específicas de certas actividades(tais como os subsídios para falhas, ajudas de custo ou vista à fixação em zonas de periferia ou para despesas de deslocação.
Destina-se a indemnizar os funcionários de despesas especiais a que o exercício da função os obriga, isto é, a compensar despesas determinadas por motivo de serviço (27)
Tem natureza pecuniária, é de atribuição periódica, em regra compensa particulares despesas que o titular do cargo tem de realizar no âmbito do uma remuneração ou vencimento do cargo.
4.1. Na análise realizada verificou-se que normas emanadas dos órgãos legislativos da Região Autónoma da Madeira fixam o vencimento e o abono para despesas de representação a que os Secretários Regionais têm direito por remissão para o estatuto remuneratório dos Secretários de Estado do Governo da República a que se reporta o ERTCP.
Daí que, para determinação do sentido prevalente dos segmentos normativos relativos ao vencimento base e ao vencimento do cargo insertos nos artigos 2º, nº 1, e 30º, nº 1, do ERTCP, respectivamente, nos pareça decisiva a análise do regime remuneratório dos titulares dos cargos políticos que constitui o objecto essencial daquele diploma.
4.2. Estabelece o artigo 2º, sob a epígrafe "vencimentos e remunerações dos titulares de cargos políticos", que:
Os titulares de cargos políticos têm direito ao vencimento mensal, abonos para despesas de representação, ajudas de custo e demais abonos complementares ou extraordinários previstos na presente lei.
112. Os titulares de cargos políticos têm direito a receber um vencimento extraordinário, de montante igual ao do correspondente vencimento mensal, nos meses de Junho e de Novembro de cada ano.
"3. Se o cargo político tiver sido exercido durante um ano por vários titulares, o vencimento extraordinário referido no número anterior será repartido por eles, proporcionalmente, ao tempo em que exercerem funções, não se considerando períodos inferiores a 15 dias".
Nos artigos 3º e 4º regula-se o direito ao recebimento de ajudas de custo e ao uso de viaturas oficiais, respectivamente, pelos titulares dos cargos políticos, e nos artigos 7º, 9º, 11º, 12º, 13º e 14º prescreve-se sobre as remunerações do Presidente da Assembleia da República, do Primeiro-Ministro, dos Vice-Primeiros-Ministros, dos Ministros, dos Secretários de Estado e dos Subsecretários de Estado, respectivamente, incluindo o abono para despesas de representação.
0 artigo 13º, sob a epígrafe "Remuneração dos secretários de Estado", prescreve:
- Os secretários de Estado percebem mensalmente um vencimento correspondente a 60% do vencimento do Presidente da República.
"2 - os secretários de Estado têm direito a um abono mensal para despesas de representação no valor de 35% do respectivo vencimento" (28) .
4.3. Vejamos, pois, qual o sentido prevalente da normação a que acima se faz referência, naturalmente a partir do seu elemento gramatical ou literal.
A determinação do sentido prevalente das normas não basta, porém, a sua análise literal, ainda que dela resulte um sentido que ao intérprete pareça claríssimo.
O resultado da interpretação literal deverá, com efeito, ser confirmado pela chamada interpretação lógica, isto é, pela verificação do fim das normas, do seu enquadramento sistemático e político e da sua história.
No exame do fim da norma inclui-se a verificação das situações reguladas e de qual o interesse que se pretendeu proteger bem como o âmbito de tal protecção.
Qualquer norma jurídica faz parte de um sistema jurídico global e não pode deixar de ser entendida à luz dele.
As circunstâncias políticas, culturais e sociais em que as normas foram elaboradas, às vezes apontadas em trabalhos preparatórios ou nos respectivos exórdios justificativos, facilitam, naturalmente, a sua compreensão.
Se os elementos literal e lógico de interpretação concorrem para que lhes seja atribuído um sentido unívoco, estamos perante a chamada interpretação declarativa.
No caso de o resultado da interpretação literal, por equivocídade do texto, não coincidir com o resultado da indagação lógica, a esta deverá o intérprete dar prevalência.
Se o legislador se quedou ao expressar a vontade aquém do que a razão da norma exigia, dizendo menos do que devia, importa que o intérprete opere a chamada interpretação extensiva.
Mas se não podia, sem contradição ou injustiça, querer dizer tudo o que o elemento literal parece significar, impõe-se o tipo de interpretação restritiva (29) .
Em qualquer caso, na determinação do sentido prevalente da lei, deverá o intérprete presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e que consagrou as soluções mais acertadas (artigo 9º, nº 3, do Código Civil).
4.4. O termo "cargo" exprime geralmente a ideia de encargo, responsabilidade, ónus, obrigação, emprego, ocupação, situação.
Em sentido jurídico, aquela expressão designa o emprego ou o complexo de funções que ele envolve (30) .
O cargo é susceptível de respeitar a funções jurídicas ou meramente técnicas ou com aquela dupla natureza e, em regra, é remunerado.
O cargo público é susceptível de ser definido como o conjunto de funções a exercer por um agente ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público (31) .
O termo "cargo" a que se reporta o ERTCP designa o complexo de funções ou atribuições político-administrativas legalmente instituídas no âmbito da pessoa colectiva de direito público Estado.
4.5. Os trabalhos preparatórios do ERTCP não contêm subsídios relevantes para a dilucidação do âmbito dos conceitos "vencimento do cargo" e "vencimento base".
No que concerne ao elemento literal ou gramatical da lei, importa salientar que ela distingue claramente entre o vencimento mensal e o abono para despesas de representação a que os titulares de cargos políticos têm direito.
Com efeito, a lei prescreve que os titulares de cargos políticos têm direito ao vencimento mensal e a abonos para despesas de representação, ajudas de custo e demais abonos complementares ou extraordinários legalmente previstos.
Em consonância com tal distinção, por um lado, o vencimento dos membros do Governo, do presidente da Assembleia da República e dos deputados é legalmente fixado em função do vencimento do Presidente da República sem inclusão do abono para despesas de representação ou de outras prestações que a lei lhes atribui.
E, por outro, o abono mensal para despesas de representação dos titulares dos referidas cargos é definido em função do quantitativo do respectivo vencimento.
O elemento literal da lei aponta, portanto, no sentido de que o vencimento do cargo a que se reporta o artigo 30º não abrange o abono para despesas de representação ou análogos.
O elemento sistemático na sua vertente anterior e posterior ao ERTCP reflecte a solução de que no vencimento correspondente ao cargo se não integra o abono para despesas de representação ou similar.
No que concerne ao fim da lei - interesse que o artigo 30º do ERTCP visa proteger - não se descortina a intenção e a lógica de beneficiar os interessados nele referidos em relação aos restantes titulares do direito à subvenção vitalícia através da consideração de uma base remuneratória estruturalmente diversa.
A atribuição do direito à subvenção aos titulares de cargos políticos, sendo perspectivada, como já se referiu, como medida de segurança social destinada a atenuar os efeitos do afastamento da profissão determinados pelo exercício respectivo é, em regra, dependente de este haver ocorrido durante, pelo menos, oito anos, e a atribuição da subvenção de sobrevivência em apreço é independente do exercício da função durante o referido período, o que constitui, de algum modo, uma excepção ao regime geral de atribuição do direito à subvenção.
Devendo presumir-se, na determinação do sentido e alcance da lei, que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e consagrou as soluções mais acertadas, não é legítimo ao intérprete considerar que o conceito "vencimento do cargo" inserto no artigo 30Q do ERTCP engloba o abono para despesas de representação que é de natureza indemnizatória e visa compensar os encargos sociais extraordinários que resultam normal e correntemente do próprio exercício do cargo.
Conhecendo o legislador, como aliás resulta claramente do contexto do próprio ERTCP, a distinção entre os conceitos de vencimento e de abono para despesas de representação, se pretendesse, para beneficiar os interessados a que alude o artigo 30º, que o segmento normativo em apreço assumisse pontualmente o significado de abrangência do abono para despesas de representação, certamente que o expressaria inequivocamente.
Aqui chegados, na sequência do excurso jurídico empreendido, é altura de rematar em jeito de síntese.
O regime legal das subvenções enunciado, embora se configure em termos de um quadro de segurança social sob um figurino compensatório, tem, porém, pela sua própria especificidade, autonomia face àqueloutro da aposentação e da reforma.
O abono para despesas de representação a que se reporta o ERTCP assume natureza indemnizatória do acréscimo de despesas determinado pelo exercício das funções e a ele só têm "jus" os titulares dos cargos políticos enquanto no seu desempenho efectivo.
O segmento normativo relativo ao vencimento do cargo inserto no artigo 30º do ERTCP não engloba o abono para despesas de representação ou similares.
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Formulam-se, com base no exposto as seguintes conclusões:
1. As subvenções previstas na Lei nº 4/85, de 9 de Abril - ERTCP - assumem-se como medidas de segurança social que visam a atenuação, sob um figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do profissão que a carreira política impôs aos titulares dos cargos políticos;
2. A atribuição da subvenção de sobrevivência a que se reporta o artigo 30º do ERTCP ao cônjuge sobrevivo, descendentes menores ou incapazes e que aos ascendentes do titular do cargo político depende de este haver falecido no exercício de funções e de não se verificarem os pressupostos do direito à subvenção mensal vitalícia previsto no artigo 24º, nº 1, daquele diploma;
3. A referida subvenção de sobrevivência corresponde a 40% do vencimento do cargo desempenhado pelo seu titular aquando do respectivo decesso e é dividida em partes iguais pelos interessados referidos na conclusão anterior, extinguindo-se, sem direito a acrescer, a parte daqueles que, respectivamente, mudarem de estado, atingirem a maioridade, ou se tornarem capazes ou falecerem (artigo 30ºdo ERTCP);
4. O abono para despesas de representação e similares assume natureza indemnizatória do acréscimo de despesas determinado pelo exercício das funções inerentes aos respectivos cargos e só é devido aos próprios titulares dos cargos em razão do seu efectivo desempenho;
5. O segmento normativo relativo ao vencimento do cargo inserto no artigo 30º do ERTCP não engloba o abono para despesas de representação ou similares.
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(1) A entidade consulente opina no sentido de que a lei distingue entre os conceitos "vencimento do cargo" e "vencimento base" e que aquele engloba vencimentos acessórios, incluindo o subsídio para despesas de representação.
E justifica que tal destrinça faz sentido na medida em que a subvenção mensal vitalícia atinge 80% do vencimento base enquanto a subvenção por incapacidade ou sobrevivência tem limite máximo inferior e suporte de cálculo no conceito de vencimento mais amplo, por o legislador pretender compensar quem, por falta que lhe não é imputável - incapacidade ou morte - não perfizesse 8 anos seguidos ou interpolados na titularidade de um cargo político e que, por isso, não podia perceber subvenção mais elevada.
(2) O DR nº 1/76, foi publicado no "Diário da República", I Série, de 3 de Novembro de 1976.
(3) O DR nº 2/76 foi publicado no "Diário da República", I Série, de 11 de Novembro de 1976.
(4) O DR nº 4/76, foi publicado no "Diário da República' 1, I Série, de 6 de Janeiro de 1977.
(5) O DR nº 12/78/M foi publicado no "Diário da República", I Série, de 10 de Março de 1978.
(6) O DR nº 11/79/M foi publicado no "Diário da República I Série, de 26 de Julho.
(7) O DR nº 15/80/M foi publicado no "Diário da República", I Série, de 5 de Novembro de 1980.
(8) O DR 15/81/M foi publicado no "Diário da República", I Série, de 3 de Setembro de 1981, e rectificado por declaração publicada no mesmo, I Série, nº 213, de 16 de Setembro de 1981.
(9) Exórdio.
(10) O ERTCP, ou seja, a Lei nº 4/85 foi alterada, no que concerne ao disposto nos artigos 16º, 23º, 24º, 26º, 27º, 29º e 31º pela Lei nº 16/87, de 1 de Junho, revogando os artigos 19º e 33º, acrescentando o artigo 32º, passando o artigo 32º a figurar como artigo 33º, e pela Lei nº 102/88, de 25 de Agosto, que deu nova redacção aos artigos 12º, nº 2, 13º, nº 2, 16º, nºs 2 a 6, 17º, nºs 1, 2 e 4, e revogou o nº 3 do artigo 12º e o artigo 18º.
(11) A redacção actual desta disposição resultou da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho. A primitiva redacção desta disposição é essencialmente idêntica à actual já que a divergência se traduz na inserção, a seguir ao termo "incompatibilidades da expressão "a que estão sujeitos s" imediatamente anterior ao termo "titulares".
(12) O deputado socialista JOSÉ LUIS NUNES afirmou, na sua intervenção na discussão parlamentar: "liminarmente, afigurou-se necessário definir os contornos essenciais do estatuto remuneratório, partindo do topo para a base. Estabelece-se, assim, um sistema articulado de vencimentos e um regime de garantias sociais para os detentores de cargos políticos. Vencimentos e garantias sociais são inerentes a um desempenho adequado de um mandato" ("Diário da Assembleia da República", I Série, nº 25, de 6 de Dezembro de l984, página 944).
(13) O deputado social-democrata ANTÓNIO CAPUCHO referiu, por seu turno, a propósito da subvenção vitalícia e do subsídio de reintegração, que estes não visavam a indemnização dos prejuízos derivados do exercício de cargos políticos, sendo critérios mínimos de segurança social tendentes a assegurar uma certa cobertura dos riscos inerentes à opção pela carreira política, designadamente os que decorrem de uma reintegração após vários anos de afastamento da profissão de origem, ou seja para favorecer ou compensar a sua retoma (ibidem, página 968).
(14) Na exposição de motivos da Proposta de Lei nº 88/III consignou-se, com efeito, que "a experiência do novo regime político constitucional demonstrou já que o exercício de cargos políticos não pode, sem desprestígio, ser concebido como um part-time semi-remunerado, e como tal conciliável com o exercício da profissão normal dos que a isso se dedicam. A interrupção de uma carreira profissional exigida pela dedicação a tempo inteiro no desempenho de um cargo político não é conciliável em termos de penalização do agente. E para que a colectividade possa exigir dos políticos - como deve - dedicação, seriedade e empenhamento total, tem de remunerá-los em consonância com a responsabilidade, a dignidade e a seriedade do cargo" ("Diário da Assembleia da República" - DAR - II Série, Suplemento ao nº 9, de 27 de Outubro de 1984, pág. 191(1) e seguintes, e I Série, nº 56, de 13 de Março de 1985, pág. 2287).
(15) JOÃO ALFAIA, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", vol. II, Coimbra, 1988, página 979.
(16) Parecer deste corpo consultivo nº 4/91, inédito, pág. 13.
(17) MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", tomo II, Coimbra, 1990, pág. 764 a 768, que nesta parte seguiremos muito de perto.
(18) "O Direito", ano 93º, pág. 118, e obra citada, pág. 702.
(19) VICTOR SILVERA, "La fonction publique et ses problèmes actuela", Paris, 1969, pág. 450.
Este autor refere jurisprudência uniforme do Conselho de Estado francês no sentido de que "les indemnités représentatives de frais ne constituent ni un acessoire normal de traitement ni un avantage spécial de 1'emploi", e que "elles ne doivent être servies aux intéressés qu'en égard aux sujétion inhérantes à 1'exercice effectif des fonetiona" (obra citada, pág. 450).
(20) ALAIN PLANTEY "Traité pratique de la fonction publique", Paria, 1971, pág. 298.
(21) SANDULI, "Manuale di Diritto Amminístrativo", Napoli, 1969, pág. 198.
(22) Parecer nº 6/72, publicado no "Diário do Governo", II Série, de 4 de Abril de 1972, e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 219, págs. 79 e segs.
Nos Decretos-Lei nºs 110-A/81, de 14 de Maio, 57-C/84, de 20 de Fevereiro e 40-A/85, de 11 de Fevereiro, não se consideraram, para efeitos da proibição, de criação, aumento ou extensão das remunerações acessórias com esta natureza (artigos 8º, nº 3, 7º, nº 3, e 15º, respectivamente).
(23) Pareceres nº 49/80, 51/80 e 30/82, publicados no "Boletim do Ministério da Justiça nº 304, págs. 134 e 185, e naquele "Boletim", nº 322, pág. 202 e no "Diário da República", II Série, nº 267, de 18 de Novembro de 1982, respectivamente.
(24) Parecer nº 109/88, de 29 de Março de 1989, homologado por despacho de 17 de Abril de 1989, do Presidente da Assembleia da República.
(25) Instruções para execução do Decreto-Lei nº 305/71 aprovadas por despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 15 de Julho de 1971, citadas no Parecer complementar nº 109/88, de 12 de Julho de 1989, nas quais se expressava que tal abono era remuneração certa ou permanente se fixado na lei e variável ou eventual se fixado por via administrativa.
(26) A Lei nº 33/88, de 24 de Março, suspendeu a aplicação do artigo 2º da Lei nº 26/84 que prevê a actualização automática do vencimento do Presidente da República, e a Lei nº63/90, de 26 de Dezembro, suspendeu a vigência da mesma disposição para efeitos da aplicação do regime transitório previsto nas alíneas b) e c) do nº 1 do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro.
(27) Neste sentido vejam-se os pareceres deste corpo consultivo nºs 108/88-Comp., de 12 de Julho de 1989, e 78/89, de 22 de Fevereiro de 1990.
(28) O nº 2 do artigo 13º foi alterado, como já se referiu, pela Lei nº 102/88, de 25 de Agosto, que fixou em mais cinco por cento o abono para despesas de representação.
(29) MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1990, págs. 112 a 134; KARL LARENZ, Metodologia de Ciência do Direito, 2ª ed. (trad.), pág. 369; BAPTISTA MACHAD0, Introducão ao Direito e ao Discurso Legitimador, 4ª reimpressão 1990, pág.. 183-188; OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 4ª edição, pág. 345 e segs. e CASM MENM, Introdução ao Estudo do Direito, 1984, págs. 252-255.
(30) DE PLÁCIDO E SILVA, "Vocabulário Jurídico", volume I, Rio de Janeiro-Brasil, 1963, pág. 296 e 297; MARCELLO CAETANO, obra citada, em último lugar, pág. 92.
(31) JOÃO ALFAIA, "Dicionário Jurídico da Administração Pública", Fasc. 17, Coimbra, págs. 221 e 222.