Senhor Secretário de Estado de Presidência do Conselho de Ministros,
Excelência:
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Invocando o exercício dos poderes de superintendência sobre a IMPRENSA NACIONAL-CASA DA MOEDA, E.P., relacionados com a publicação do Diário da República, dignou-se Vossa Excelência solicitar o parecer deste Conselho Consultivo a propósito das seguintes questões:
"a) Deve ou não ser publicada na I Série do Diário da República, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 63º da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, uma Resolução do Tribunal de Contas que procede à alteração do respectivo regulamento interno?
b) Devem ou não ser publicadas na mesma série do Diário da República, nos termos daquela disposição legal, instruções do Tribunal de Contas emitidas ao abrigo da competência prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 86/89?
c) Quais as decisões do Tribunal de Contas subsumíveis à previsão da alínea b) do nº 1 do artigo 63º da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro?"
Cumpre, pois, emiti-lo.
2
2.1. De acordo com a Lei Fundamental, o Tribunal de Contas é enunciado como uma das categorias de tribunais - "órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo" dispondo especificamente o artigo 216º:
"1. 0 Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe, nomeadamente:
a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado incluindo a da segurança social e das regiões autónomas;
b) Efectivar a responsabilidade por infracções financeiras, nos termos da lei;
c) Exercer as demais competências que lhe forem atribuídas por lei.
Dizia-se no Parecer nº 245/78 (1) .
"Pode... concluir-se que o Tribunal de Contas é um órgão de natureza mista: por um lado, tribunal, no rigor do conceito, quando, no exercício de uma verdadeira e própria função jurisdicional, julga as contas que a lei manda submeter-lhe; por outro lado, simples órgão da Administração, enquanto efectua a fiscalização preventiva da legalidade das despesas públicas e intervém, com eficácia consultiva, no processo de apreciação consultiva das Contas do Estado..."
0 hibridismo apontado "não põe em causa... a natureza do Tribunal de Contas como tribunal, até porque não é da essência dos tribunais o desempenho exclusivo de funções jurisdicionais, bastando atentar nas funções de natureza administrativa e mesmo política que a legislação constitucional ou a ordinária lhes reconhecem" (2) .
Segundo a versão actual da Constituição da República, como vimos, mantêm-se as áreas de competência do Tribunal de Contas, podendo acrescentar-se que tal competência está aberta ao seu alargamento pela lei ordinária. A natureza essencialmente jurisdicional do Tribunal de Contas juntam-se domínios de administração, gestão financeira ou de administração judiciária, de algum modo instrumentais da primeira.
Sem deixar de assinalar a "viragem", a nível mundial, que se vai dando no sentido de "reforçar a vertente do controlo financeiro não jurisdicional", SOUSA FRANCO (3) afirma:
“... é fora de dúvida que o Tribunal de Contas tem um estatuto jurisdicional e exerce funções jurisdicionais: o visto no plano de fiscalização preventiva (pense-se numa perspectiva de jure condendo, o que se pensar), o julgamento das contas, a efectivação de responsabilidades financeiras lato sensu pela condenação reintegratória ou pela imposição autoritária de sanções punitivas. Isto basta para justificar a integração do Tribunal de Contas na organização doa tribunais ou na organização judiciária lato sensu, que é típica da nossa ordem constitucional e que tantos benefícios tem tido no funcionamento efectivo destas instituições, no controlo financeiro em geral e na defesa da legalidade financeira nos sistemas continentais e nas outras áreas do mundo onde eles se têm imposto (nomeadamente na América Latina e na África)".
2.2. Todavia, para o que agora mais nos interessa, valerá antes salientar uma das competências que SOUSA FRANCO designa de "secundária" (4) : o poder regulamentar, quer interno - a aprovação de regulamentos internos -, quer externo, nomeadamente de aprovação de "Instruções", tanto no domínio das áreas conexas com a prestação de contas, amplamente tradicional, como no domínio da fiscalização preventiva do "visto".
0 que nos leva directamente ao âmago da consulta e às disposições legais invocadas.
2.2.1. Sob a epígrafe "Competência complementar", diz-se no artigo 9º da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, "Reforma do Tribunal de Contas" (rectificada no Diário da República, 1 Série de 22.11.89):
"1. Para correcta execução da sua actividade, compete ainda ao Tribunal de Contas:
a) Aprovar os regulamentos internos necessários ao seu funcionamento;
b) Emitir instruções indispensáveis ao exercício das suas competências, nomeadamente no que respeita ao modo como as contas e os processos devem ser submetidos à sua apreciação;
A tais instruções relativas à prestação das contas se referem também os artigos 17º, nº 4, da Lei nº 86/89, e, no tocante à competência para as emitir, os artigos 25º, nº 1, alínea d), quanto à fiscalização prévia (1ª Secção) e 26º, nº 1, alínea e), quanto à fiscalização sucessiva (2ª Secção).
No que respeita aos regulamentos internos do Tribunal, a sua aprovação compete ao "plenário geral do Tribunal", nos termos do artigo 24º, alínea d) (5) .
Outra disposição agora em foco é a do artigo 63º, onde se estabelece ("Publicação das decisões"):
"1. São publicadas na 1ª Série do Diário da República as seguintes decisões do Tribunal de Contas:
a) Os acórdãos que fixam jurisprudência;
b) Quaisquer outras decisões a que a lei confira força obrigatória geral.
2 . São publicados na 2ª Série do Diário da República:
a) 0 parecer sobre a Conta Geral do Estado;
b) Os pareceres sobre as contas das regiões autónomas;
c) 0 relatório anual de actividades;
d) Os acórdãos proferidos em processos de reapreciação do visto que o Tribunal de Contas entenda deverem ser publicados;
e) Os acórdãos de anulação do visto;
f) Outros acórdãos que o Tribunal de Contas entenda deverem ser publicados".
Mas a publicidade de certos actos assume mesmo dignidade constitucional.
3
3.1. Com efeito, o artigo 122º da CRP "Publicidade dos actos" - dispõe:
"1. São publicados no jornal oficial, Diário da República:
a) As leis constitucionais;
b) As convenções internacionais e os respectivos avisos de ratificação, bem como os restantes avisos a elas respeitantes;
c) As leis, os decretos-leis e os decretos legialativos regionais;
d) Os decretos do Presidente da República;
e) As resoluções da Assembleia da República e das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira;
f) Os regimentos da Assembleia da República, do Conselho de Estado e das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira;
g) As decisões do Tribunal Constitucional, bem como as dos outros tribunais a que a lei confira forca obrigatória geral;
h) Os decretos regulamentares e os demais decretos e regulamentos do Governo, bem como os decretos do Ministro da República para as regiões autónomas e os decretos regulamentares regionais;
i) Os resultados das eleições e de referendos de âmbito nacional.
2. A falta de publicidade dos actos previstos no número anterior e de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local implica a sua ineficácia jurídica.
3. A lei determina as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta".
Do preceito decorre que o conceito de publicidade não é sinónimo de publicação, sendo este mais restrito que aquele.
Por outro lado, não é exaustiva a enumeração aí feita quanto aos actos que devem necessariamente ser publicada no Diário da República (6).
As expressões "decisões ... dos outros tribunais a que a lei confira força obrigatória geral", bem como "actos de conteúdo genérico dos órgãos de soberania", voltaremos adiante.
3.2. É hoje a Lei nº 6/83, de 29 de Julho - titulada de "Publicação, identificação e formulário dos diplomas" que estipula sobre o conteúdo da 1ª série do "Diário da República (7) . Refere o artigo 3º, na redacção do Decreto-Lei nº 1/91, de 2 de Janeiro:
"1 - A 1ª Série do Diário da República compreende a parte A e a parte B.
2 - São objecto exclusivo de publicação na parte A da 1ª Série do Diário da República:
a) As leis constitucionais;
b) As convenções internacionais, os respectivos decretos presidenciais e avisos de ratificação, bem como os restantes avisos a elas respeitantes;
c) As leis, os decretos-lei e os decretos legislativos regionais;
d) Os decretos do Presidente da República;
e) As resoluções da Assembleia da República;
f) Os regimentos da Assembleia da República, do Conselho de Estado e das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira;
g) As decisões do Tribunal Constitucional previstas no artigo 3º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (8);
h) As decisões do Supremo Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Administrativo a que a lei confira força obrigatória geral;
i) Os resultados dos referendos e das eleições para os órgãos do Estado e para o Parlamento Europeu, nos termos da respectiva legislação aplicável;
j) A mensagem de renúncia do Presidente da República;
l)As moções de censura referidas na alínea f) do nº 1 do artigo 198º da Constituição e as moções de confiança previstas no artigo 196º da Constituição;
m) Os pareceres do Conselho de Estado previstos nas alíneas a) a e) do artigo 1489 da Constituição e aqueles que o próprio Conselho delibere fazer publicar.
3 - São objecto de publicação na parte B da 1ª Série do Diário da Republica:
a) Os demais decretos do Governo;
b) As resoluções do Conselho de Ministros e as portarias que contenham disposições genéricas;
c) Os decretos dos Ministros da República para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e os decretos regulamentares regionais;
d) Os despachos normativos do Governo;
e) As resoluções das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira;
f) As decisões de outros tribunais a que a lei confira força obrigatória geral;
g) Os resultados das eleições para os órgãos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e das
autarquias locais;
h) Os orçamentos dos serviços do Estado que a lei mande publicar na 1ª série e as declarações sobre transferência de verbas;
i) As declarações relativas à renúncia ou à perda de mandato dos deputados à Assembleia da República".
Confrontando a actual redacção do artigo 3º com a anterior, no que importa à publicação de decisões dos tribunais, constata-se que, para além da separação entre decisões a publicar na 1ª série A e na 1ª série B, houve alguma especificação dessas decisões.
Na verdade, enquanto na versão inicial da Lei nº 6/83, de 29 de Julho apenas se distinguia entre as decisões do Tribunal Constitucional (as do artigo 3º da Lei nº 28/82) e "decisões dos outros tribunais a que a lei confira força obrigatória geral", na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 1/91, autonomizam-se, em alíneas diferentes, as decisões do Tribunal Constitucional das decisões do Supremo Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Administrativo a que a lei confira força obrigatória geral, sendo estas publicadas na 1ª série parte A.
As decisões do mesmo tipo, mas de outros tribunais, são publicadas, também na 1ª série, mas na parte B.
3.2.1. A preocupação com a distinção precisa entre textos a publicar em cada uma das séries do jornal oficial (e também com os critérios na determinação dos preços daqueles cuja inserção é paga) já se espelhava no preâmbulo do Decreto-Lei nº 365/70, de 5 de Agosto, diploma que parcialmente ainda se encontra em vigor (só o artigo 1º foi expressamente revogado pela Lei nº 3/76, de 10 de Setembro, esta por sua vez revogada pela Lei nº 6/83) por não haver conflito com normas subsequentes.
Aí se encontra a indicação do conteúdo da 2ª e 3ª séries do então designado Diário do Governo.
E se uma boa parte dos diplomas e actos jurídicos mencionados no artigo 2º do Decreto nº 365/70 se mostra absorvida pelo nº 3 do aludido artigo 3º da Lei nº 6/83, sobram por exemplo os despachos e portarias que não contenham disposições genéricas, o movimento do funcionalismo do Estado e "serviços públicos autónomos", enfim, a publicação dos pareceres da Procuradoria-Geral da República.
No nº 2 do citado artigo 2º do Decreto-Lei nº 365/70, alude-se à publicação, sob a forma de apêndice, dos "acórdãos devidamente sumariados, do Supremo Tribunal Administrativos .... e do Tribunal de Contas" ... (9) .
Valerá a pena salientar, à guisa de referência histórica, que nesse diploma se previa a publicação, na 1ª série do Diário do Governo, dos "assentos do Supremo Tribunal de Justiça ou de outros tribunais superiores autorizados por lei à fixação de jurisprudência com força obrigatória na resolução de casos futuros".
3.3. Haverá ainda, por agora, a acrescentar que, por intermédio do Decreto-Lei nº 333/81, de 7 de Dezembro (10) . diploma estatutário da IMPRENSA NACIONAL - CASA DA MOEDA, E.P. - "Pessoa colectiva de direito público, dotada da autonomia administrativa, financeira e patrimonial" -, adjudica-se a esta a edição das 3 séries do Diário da República, seus suplementos e apêndices (artigo 6º, nº 1, alínea a), 1)), bem como do Diário da Assembleia da República e suplementos.
Nos termos do artigo 40º, "a superintendência sobre a actividade da INCM relacionada com a competência prevista na alínea 1) da alínea a) do artigo 6º cabe ao Primeiro Ministro".
3.4. Se quiséssemos extrair algumas ilações de interesse na compreensão do discurso, e de apoio para a resposta às questões postas, diríamos que:
- a publicidade de certos actos normativos no jornal oficial, como forma de conhecimento do direito em geral ou das decisões da sua aplicação em concreto, é de tal modo relevante que toma assento constitucional, daí decorrendo a sua regulação, nessa parte, pela lei ordinária;
- a fixação do conteúdo preciso de cada uma das séries do jornal oficial, Diário da República reparte-se por vários diplomas, de hierarquia diferente, cabendo a sua composição e edição à IMPRENSA NACIONAL - CASA DA MOEDA, EP.
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Está fundamentalmente em causa o esclarecimento da alínea b) do nº 1 do artigo 63º da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, ou seja, saber o que são "decisões a que a lei confira força obrigatória geral, para daí extrair a consequência de publicação ou não na 1ª série do Diário da República.
Aprofundemos um pouco o plano da publicidade dos actos normativos e doa actos aplicadores do direito.
4.1. A publicidade - qualidade do que é público, do que é notário - dá a conhecer -u torna susceptível de ser conhecido o conteúdo de certo acto (11) . Tal publicidade pode ser levada a efeito através de diversos meios (em tempos não muito recuados, até ao século XIX, as leis eram apregoadas, em bandos, ao som de tambores (12) ).
Se a publicidade se efectuar através da imprensa escrita teremos a publicação, hoje ainda bastante ligada ao suporte de papel, mas em franca transição para o conhecimento através de outros suportes, nomeadamente o do registo informático.
A luta contra o secretismo, a arcana Praxis, como refúgio de práticas ancestrais do Estado, tem feito carreira rápida nos últimos tempos - o que não admira numa hodierna "sociedade de informação" - de par com a desconfiança progressivamente acentuada sobre o conhecimento presumido das leis, por parte dos cidadãos (13) .
Discorrendo sobre a publicação das leis, e o jornal oficial, CUNHA GONÇALVES (14) aludia ao procedimento de reputar publicadas as Ordenações, Cartas Régias, Leis, Decretos e outros diplomas, desde que registados na Chancelaria-mor do reino, os quais eram depois remetidos pelo Chanceler-mor, através de traslados autênticos, aos Corregedores das comarcas e outras autoridades, procedimento que só cessou com a distribuição, após impressão das leis pela Real Oficina Tipográfica de Lisboa, declarada obrigatória pelo Alvará de 5 de Março de 1824.
"Depois que o Governo criou uma publicação sua, exclusiva para tal fim, o Decreto de 19 de Agosto de 1833, artigo 2º, determinou que as leis deviam ser publicadas no Periódico Oficial do Governo; e esta publicação, a contar do dia em que se fizesse na Capital, substituiria a publicação na Chancelaria-mor, continuando em tudo o mais a legislação então existente a tal respeito.
"Este periódico oficial era, desde 1 de Janeiro de 1835, o Diário do Governo, que, por efeito do Decreto de 31 de Outubro de 1859, passou a ter a denominação de Diário de Lisboa, a qual subsistia ainda ao tempo da publicação deste Código Civil, como se vê no artigo 2º desta Carta de Lei; denominação que, em virtude do Decreto de 11 de Dezembro de 1868 e a partir de 1 de Janeiro de 1869, voltou a ser de Diário do Governo, declarando o artigo 1º do mesmo decreto que esta folha oficial do governo tem por fim publicar as leis, actos e documentos oficiais.
"Esta publicação, porém, é feita pelo Governo também na Colecção Oficial de Legislação Portuguesa, e há várias leis avulsas que a Imprensa Nacional publica em livros e folhetos - o que, em rigor, dá lugar, a divergências de textos, por descuido na revisão. Por isso, a Portaria de 22 de Fevereiro de 1879 declarou que somente são obrigatórias as leis que se publicam no Diário do Governo; e que, havendo discordância entre os textos do Diário, e os das outras publicações, é por aqueles e não por estes que as autoridades se devem guiar.
Nem pode deixar de ser assim; porque é desde a publicação no Diário do Governo, que a lei se reputa conhecida e começa a ser obrigatória".
4.2. Raciocinando embora para a publicação como forma de publicidade dos actos administrativos - a notificação, e os sinais gráficos e luminosos serão outras formas de publicidade -, ESTEVES DE OLIVEIRA (15) chama a atenção para a exigência que por vezes a lei faz de publicação em jornais oficiais - Diário da República, Diários Municipais, a "Ordem do Exército" - mediante editais através de circulares, ou de órgãos de comunicação social e acrescenta: "Sempre que a lei não refira a forma ou o local da publicação obrigatória deve a mesma ser feita, para toda a Administração, no Diário da República". E recorda o preceito do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 146-C/80, de 22 de Maio, que impede a produção de efeitos de qualquer diploma ou despacho sujeito a visto do Tribunal de Contas antes da publicação no Diário da República com a declaração de ter sido visado pelo mesmo Tribunal.
A publicação é, para este autor, "a forma mais solene da publicidade do acto".
Segundo o artigo 131º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, ainda não em vigor (artigo 2º das normas preambulares), "quando a lei impuser a publicação do acto mas não regular os respectivos termos, deve a mesma ser feita no Diário da República, ou na publicação oficial adequada a nível regional ou local" ...
4.3. Pronunciando-se no âmbito reduzido da publicidade dos actos do Governo de natureza administrativa e eficácia externa, concretamente dos "actos administrativos gerais", que não devem, porque não podem, ser notificados aos interessados, A.. RODRIGUES QUEIRÓ (16) afirma que não havendo lei que disponha sobre a forma daquela publicidade e se não houver casos análogos a solução por integração de lacuna, terá de ser encontrada à semelhança do que sucede em França: "A regra aplicável, em caso de silêncio dos textos, é a de que a publicação deve ser adaptada ao seu objecto" (17) .
Referindo-se às razões da lei para ordenar a publicação obrigatória de certo tipo de actos avulsos explícita:
"Fá-lo para criar a possibilidade de terceiros indeterminados tomarem conhecimento dos actos susceptíveis de indirectamente os atingirem nos seus interesses, e (ou) fá-lo como forma de proporcionar uma desejável influência da opinião pública no sentido de a autoridade respeitar escrupulosamente a legalidade e particularmente perfilhar na prática dos actos administrativos os melhores critérios ou normas de boa administração pertinente".
Outras vezes o legislador determina-se por razões de ordem prática: embora identificáveis, os destinatários dos actos são muito numerosos, tornando-se pouco cómoda a notificação de cada um.
4.4. Na sequência do que vem de dizer-se poderá, sem exagero, afirmar-se a tendência cada vez mais alargada para a publicitação do direito, em geral, bem como das decisões que, em cada caso, o aplicam.
Em boa parte, não será outro o núcleo essencial do que se dispõe no artigo 20º da Constituição da República, onde tal preocupação se inseriu mais fortemente a partir da 1ª Revisão do Texto Fundamental, ao passar a aludir ao direito à informação jurídica (18) .
Na verdade, para que alguém possa com utilidade aceder aos tribunais tem de previamente conhecer com um mínimo de rigor o direito que lhe assiste. E se a mediação dos técnicos ou profissionais do direito não é por regra dispensável, também não sofrerá contestação que a publicação do direito, aliada à sua clareza expositiva, serão passos necessários para que o cidadão comum não se sinta relegado para o lugar de "objecto" e não de "centro" das normas.
Por conseguinte, sempre que alguma dúvida reste quanto à publicação de regras impositivas de direitos ou deveres para a comunidade ou grupo de cidadãos, a consciência jurídica apontará no sentido da necessidade de publicação, por ser o que melhor corresponde a uma sociedade organizada sob a forma de um "Estado de direito democrático" (artigo 2º da CRP). Direito que deve ser conhecido, logo, difundido.
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Justificar-se-á, por certo, que desçamos a pontos mais concretos.
5.1. A CRP, quando se refere à obrigação de publicação no Diário da República das decisões dos tribunais a que a lei confira força obrigatória geral esquecendo agora as do Tribunal Constitucional - não distingue, e bem, entre qualquer das séries daquele Diário. De onde se conclui que a exigência constitucional ficará cumprida com a publicação em qualquer uma das séries existentes (desde que divulgadas de modo suficiente). Situa-se, pois, no domínio da lei ordinária o esclarecimento do teor ou composição de cada uma daquelas séries.
Já se disse em Parecer deste Corpo Consultivo (19) .
"Quanto à forma de que se deve revestir a publicidade segundo norma constante do artigo 122º da Constituição, deve notar-se antes de mais que essa forma é constitucionalmente vinculada, no tocante a certo elenco de actos.
Relativamente a esses, que são os incluídos no nº 1 do mesmo artigo, a forma da respectiva publicidade é a sua inserção no jornal oficial, Diário da República.
Quanto aos demais actos, isto é, qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local ... é a lei ordinária... que lhes "determina as formas de publicidade".
Se não é nova no direito português a forma de publicidade consistente na inserção de certos actos em jornal oficial... o que há de novo a partir do texto originário da Constituição de 1976, é a prescrição dessa, em certos casos, por norma constitucional expressa".
5.2. Não se mostraria despicienda a tentativa de captar o sentido que os Constituintes quiseram incutir na expressão "decisões a que a lei confira força obrigatória geral", a cujo regime se equipararam os actos de "conteúdo genérico dos órgãos de soberania" - regime esse de ineficácia jurídica se não houver a estipulada publicidade (20) .
Que naquela fórmula estava "aberta a porta aos assentos” apesar da declarada "nebulosidade" que nesse ponto se assumiu, tal foi afirmado claramente (21) .
Assinalada também ficou a dificuldade em definir o conceito de actos de "conteúdo genérico", (que se destinam a número "infinito" de pessoas), merecedor de meditação, mas ... mais não se disse.
Da polémica doutrinal sobre a amplitude e valor dos assentos e da sua própria constitucionalidade não será o momento de falar, sequer com um mínimo de profundidade (22) .
Um ponto, no entanto, nos parece seguro: a alínea g) do nº 1 do artigo 122º da Constituição engloba as decisões que na terminologia consagrada entre nós se designam por "assentos". Na verdade, quando na Assembleia Constituinte germinava a norma correspondente à da actual alínea g) mencionada, o Deputado JORGE MIRANDA afirmou:
"Não há dúvida que poderia ser chocante, na Constituição, em que pretendemos realçar a posição constitucional dos tribunais como órgãos de Soberania, que nenhuma referência houvesse a actos que eles podem praticar. E parece que no caso de a lei conferir força obrigatória geral a actos dos tribunais, nomeadamente no caso de a lei entender que devem manter-se os assentos do Supremo Tribunal de Justiça, pois parece que esses actos deverão ser publicados no Diário da República. Já quanto aos acórdãos dos tribunais superiores, em geral, seria evidentemente excessivo que fossem publicados no diário da República e não seria esta a sede de considerar o problema" (23) .
Aquelas decisões a que a lei confere força obrigatória geral - bem ou mal, em termos doutrinários são, pois, as decisões destinadas à uniformização da jurisprudência. Depois se verá se a lei ordinária alargou o leque das decisões para efeitos de publicidade.
5.3. De acordo com o artigo 2º do Código Civil, "nos casos declarados na lei, podem os tribunais fixar, por meio de assentos, doutrina com, força obrigatória geral", disposição inserta no capítulo subordinado às "fontes de direito".
Dizia-se na "Exposição de Motivos": "Com o disposto no artigo 2º quis-se ressalvar os Assentos do S.T.J. e a possibilidade de outras decisões judiciais com eficácia análoga, principalmente em consequência da admissão de quaisquer formas de processo colectivo" (24) .
Já aludimos às situações em que o Tribunal Constitucional emana decisões "parificadas" aos “assentos” na expressão de OLIVEIRA ASCENSÃO - cfr. os artigos 281º, nº 1, e 282º da Constituição da República e, quanto à sua publicidade, o artigo 3º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.
As circunstâncias em que o Supremo Tribunal de Justiça pode decidir em situações de conflito de jurisprudência em matéria cível se referem os artigos 763º a 770º do Código de Processo Civil (neste último preceito confere-se ao Ministério Público a faculdade de suscitar, em abstracto, a decisão de um conflito de jurisprudência, isto é, desligado do seu efeito nos casos concretos em discussão, unicamente para "provocar assentos").
Dispõe o artigo 769º:
“1. 0 acórdão que resolva o conflito é publicado imediatamente na 1ª série do jornal oficial e no Boletim do Ministério da Justiça.
2. 0 presidente do Supremo enviará ao Ministro da Justiça uma cópia do acórdão, acompanhada da alegação do Ministério Público, dos acórdãos anteriores invocados como fundamento do recurso e das considerações que julgue oportunas" (25) .
No que respeita ao processo penal, os recursos para "fixação de jurisprudência" constam dos artigos 437º a 448º do Código de Processo Penal, com intervenção do plenário das secções criminais (26) estabelecendo o artigo 444º:
"1. 0 acórdão (do plenário das secções criminais, em conferência presidida pelo presidente do STJ) é imediatamente publicado na I Série do Diário da República e enviado, por certidão, aos tribunais da Relação para registo em livro próprio.
2. 0 presidente do Supremo Tribunal de Justiça remete ao Ministério da Justiça cópia do acórdão acompanhada das alegações do Ministério Público".
A decisão tem eficácia no processo em que e proferida e constitui "jurisprudência obrigatória para os tribunais
judiciais" (artigo 445º). 1
Na hipótese de recurso no interesse da unidade do direito, a decisão que resolver o conflito não tem eficácia no processo em que o recurso tiver sido interposto (artigo 447º, nº 3, do CPP).
Quanto aos tribunais administrativos e fiscais, está hoje prevista a declaração de ilegalidade de normas "com força obrigatória geral" - artigos 11º, 26º, nº 1, alínea i), 32º, nº 1, alínea e), 33º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, o denominado Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e artigos 66º a 68º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos).
Note-se que o Decreto-Lei nº 129/84 foi emitido sob autorização legislativa.
Já nos referimos, por outro lado, à publicidade de decisões e despachos no Supremo Tribunal Administrativo (27) .
A competência que cabia ao STA para proferir “assentos" em processo do trabalho, nos termos do artigo 197º do respectivo Código, passou a pertencer ao Supremo Tribunal de Justiça, após a integração dos tribunais do trabalho na organização judiciária comum (28) .
Nesta sequência, encaremos então, de forma mais detalhada, o que se passa quanto ao Tribunal de Contas.
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6.1. Já de acordo com o disposto no Decreto nº 22257, de 25.02.33 - artigo 6º, nº 9 - e no Decreto-Lei nº 29174, de 24.11.38 - artigos 3º e 6º - se consagrava a hipótese de o Tribunal de Contas proferir assentos.
Actualmente, nos termos do artigo 24º, alínea g), da Lei nº 86/89, compete ao plenário geral do Tribunal de Contas "fixar jurisprudência mediante assentos", embora essa matéria não encontre referência no capítulo II, dedicado à competência do Tribunal.
No que concerne à recusa de visto, o artigo 6º da Lei nº 8/82, de 26 de Maio, confere ao Tribunal de Contas competência para "fixar jurisprudência, por meio de assento" (29) 1 "jurisprudência obrigatória para o Tribunal de Contas enquanto a lei não for modificada" (artº 12º).
Dizia-se no artigo 1º deste diploma: "A jurisprudência do Tribunal de Contas sobre matéria contida em diplomas cujo conhecimento interessa aos serviços públicos será publicada no Diário do Governo decorridos que sejam 30 dias da data da sua fixação".
Como já se salientou (30) o voto do presidente do Tribunal de Contas é obrigatório nos acórdãos de fixação de Jurisprudência.
Voltando de imediato a atenção sobre o artigo 63º da Lei nº 86/89 - uma das normas em apreço -, verifica-se, assim, que a alusão da alínea a) do nº 1 à publicação, na 1º série, dos "acórdãos que fixam jurisprudência" refere-se às decisões acabadas de mencionar, ou seja, aos designados "assentos".
Na terminologia da alínea g) do nº 1 do artigo 122º da Constituição, trata-se de decisões a que a lei confere força obrigatória geral, a publicar no jornal oficial, Diário da República (31) .
Nos termos da lei ordinária - a Lei nº 6/83, de 29 de Julho, na redacção de 1 de Janeiro de 1991 - a sua publicação deve ocorrer na 1ª série parte B do Diário da República, pois tal resulta da alínea f) do nº 3 do artigo 3º. A opção legislativa, neste aspecto, distingue entre o STJ e STA, por um lado, cujas decisões com força obrigatória geral serão publicadas na 1ª série A, e as do TC, que serão publicadas na 1ª série B.
Todavia, o que é certo é que a Lei de Reforma do Tribunal de Contas reporta-se, na alínea b) do nº 1 do citado artigo 63º, a outras decisões a que a lei confira força obrigatória geral, manifestamente para além das que fixam a jurisprudência.
Certo que a lei ordinária, tal como expressamente se prevê na referida alínea g) do número 1 do artigo 122º da Constituição da República, pode estipular que certas decisões dos tribunais tenham força obrigatória geral sem ofensa ao disposto no nº 5 do artigo 115º - como sucedeu com as citadas disposições do Decreto-Lei nº 129/84 (32) .
A exigência de que seja a lei a conferir essa força obrigatória geral é agora repetida na citada alínea b) do ng 1 do artigo 63º da Lei da Reforma do Tribunal de Contas.
E que lei, poderá perguntar-se?
Para efeito da norma constitucional do artigo 122º a referência à lei deve ser entendida, em princípio, como à lei formal.
No entanto, o artigo 63º da Lei de Reforma do Tribunal de Contas parece poder ser entendido com um sentido mais amplo.
Incluído num diploma que dispõe sobre a actividade do Tribunal de Contas, aquela "força obrigatória geral" das decisões haverá de resultar da própria Lei de Reforma ou de outros diplomas legislativos, em vigor, relativamente à actividade daquele Tribunal, mesmo que não se trate de leis formais.
Tal alargamento na exigência de publicidade de decisões dos tribunais nunca poderia ser entendido como desconforme à Constituição, mas antes no sentido querido pela mesma, sendo aqui impertinentes quaisquer considerações designadamente de custos de publicação.
Pondo de lado a polissemia da expressão, não se vê que esta conclusão possa ferir algum cânone da hermenêutica.
Logo, para decidir uma boa parte da matéria da consulta, haverá que indagar se o regulamento interno do Tribunal de Contas e as instruções emitidas ao abrigo do artigo 9º da Lei nº 86/89, se podem caracterizar como decisões com força obrigatória geral, decorrente da lei, explícita ou implicitamente.
6.2. Pela Resolução nº l/TC/90, publicada na I Série do Diário da República de 25.01.90 (a numeração romana é adoptada no próprio Diário da República), alterada pela Resolução nº 4/TC/90, de 4.10.90, o Tribunal de Contas aprovou o seu Regulamento, no qual se estabelecem regras sobre registos, sobre distribuição das espécies processuais, sobre o plenário geral das secções, subsecções, sessão diária de visto e procedimento geral de formação e formulação das deliberações do Tribunal que não devam observar forma de processo contencioso especialmente previsto na lei.
Não tendo ainda sido publicada a lei processual a que se refere o nº 1 do artigo 62º da Lei nº 86/89, naquele Regulamento vamos surpreender algumas regras desse tipo. Deve, aliás, ser revisto, após aquela lei de processo ser publicada (artigo 47º).
0 conhecimento do regulamento interessa não apenas ao Tribunal e seus serviços de apoio como a todos aqueles que, por um motivo ou por outro, tenham de recorrer ao mesmo.
0 conjunto das suas regras impõe-se a uma generalidade mais ou menos ampla de pessoas e prevê para uma generalidade mais ou menos extensa de situações (abstracção).
Não é, pois, forçado entender que se está perante decisões (deliberações) a que a lei confere força obrigatória geral - no sentido ampliativo que se emprestou ao preceito da alínea b) do nº 1 do artigo 63º da Lei de Reforma do Tribunal de Contas - o que implica a sua publicação no Diário da República (1ª Série). Tal conclusão coadunar-se-á, aliás, com o princípio atrás lembrado de a publicidade se adaptar ao seu objecto.
6.3. De modo semelhante se encaram as coisas relativamente às instruções emitidas pelo Tribunal de Contas, de acordo com a alínea b) do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 86/89.
A sua emanação constituí uma antiga tradição do Tribunal de Contas, destinada a tornar mais simples, célere e eficiente a sua actividade, e que exerceu, por exemplo, através da Resolução nº 2/TC/90, publicada no Diário da República de 25.01.90, a propósito da organização das contas de gerência dos serviços e organismos sujeitos à sua jurisdição, reafirmando, desde logo, "instruções" anteriores.
Embora tais instruções se destinem, em primeira linha, aos serviços e organismos das entidades sujeitas à sua jurisdição, não poderá esquecer-se o seu reflexo para além desse círculo restrito, que é - note-se - exterior aos serviços do Tribunal, sendo certo que também aqui se encontram os requisitos da generalidade da sua aplicação a um número indeterminado de situações e da sua força obrigatória ou vinculante.
Acresce que no nº 2 do citado artigo 122º da Constituição à falta de publicidade dos actos de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, onde indubitavelmente se incluem os tribunais (artigo 113º, nº 1), se assaca a consequência da sua ineficácia. Se dúvida houvesse sobre a publicidade no Diário da República (não se discute agora qual a série) seria sempre de concluir pela afirmativa, como atrás salientámos.
Por outro lado, algumas indicações de sistema, no mesmo sentido, brotam das alusões feitas no nº 3 do artigo 3º da Lei nº 6/83, a portarias que contenham disposições genéricas e a despachos normativos do Governo, como expressão de similitude.
Conclui-se, pois, que haverão de ser publicados no Diário da República, na parte B da 1ª série, de acordo com a alínea f) do nº 3 do artigo da Lei nº 6/83, de 29 de Julho, na sua última redacção, aquele Regulamento e estas instruções. E, por razões de identidade de forma, tanto deve ser publicada a versão originária como as alterações subsequentes.
6.4. Em sessão plenária de 5 de Janeiro de 1990, o Tribunal de Contas deliberou, para efeitos da alínea b) do nº 1 do artigo 63º da Lei nº 86/89, agora em foco, considerar decisões com força obrigatória geral as instruções, as resoluções orientadoras e ainda os regulamentos internos (33) .
Tal deliberação traduz-se, a nosso ver, numa interpretação do Tribunal de Contas que, por si, não goza de força para se impor "erga omnes", nomeadamente ao Governo, como entidade que sobre os serviços da IMPRENSA NACIONAL - CASA DA MOEDA, EP, exerce poderes de superintendência.
Sucede, porém, que tal interpretação é a correcta e portanto deve ser seguida também pela Administração (34) .
6.5. Restará ainda tentar definir, em termos gerais, quais as decisões do Tribunal de Contas subsumíveis à previsão da alínea b) do nº 1 do artigo 63º da Lei nº 86/89.
Vimos que era possível atribuir um conteúdo útil a tal alínea b), entendendo-a como algo distinto das decisões em que o Tribunal de Contas fixa jurisprudência por intermédio dos assentos, as mencionadas na alínea a) do mesmo artigo.
Sempre que, por interpretação da Lei de Reforma do Tribunal de Contas ou de outro diploma legal que tenha conexão directa com o exercício da sua competência, por modo substancial ou instrumental, se possa inferir que aquele tribunal tem legitimidade para proferir decisões ou deliberações que se destinam a ser observadas por um número indeterminado ou indeterminável de pessoas, serviços ou organismos, essas decisões ou deliberações reunirão os requisitos de generalidade e abstracção que as tornem subsumíveis a tal regra, devendo, pois, ser publicadas na 1ª série do Diário da República.
Mas já não será o caso, por exemplo, das instruções com mero reflexo no interior dos serviços de apoio técnico e administrativo, do tipo das produzidas ao abrigo da competência a que alude a alínea a) do artigo 55º da Lei nº 86/89.
E não se justificará, no contexto da consulta, ir mais além na especificação.
7
Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - A publicação de certos actos de conteúdo normativo no jornal oficial, Diário da República, constitui uma exigência de ordem constitucional artigo 122º - inserindo-se no espírito que emana do artigo 20º, o direito dos cidadãos a conhecer o Direito que os rege;
2ª - Porém, o conteúdo daquele jornal oficial não se esgota na publicação dos actos mencionados no artigo 122º da Constituição, ou que sejam previstos em lei formal aí mencionada;
3ª - Ainda que a alínea g) do nº 1 do artigo 122º da Constituição aluda à publicação de decisões "a que a lei confira força obrigatória geral", nada impede que um diploma legal de grau inferior alargue, para efeito de publicação, o âmbito daquela expressão, o que se ajusta ao princípio, imanente na Constituição, da desejável publicidade de todo o direito;
4ª - 0 disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 63º da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro - Reforma do Tribunal de Contas - deve ser interpretado no sentido de abranger, como decisões "a que a lei confiara força obrigatória geral", não só as que, como tal, resultem dessa lei, como ainda outras decorrentes de diplomas legislativos ainda em vigor, relativos à actividade daquele Tribunal;
5ª - 0 regulamento interno do Tribunal, emanado nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 9º daquela Lei nº 86/89, bem como as instruções previstas na alínea b) do mesmo preceito, reúnem as características que impõem a sua publicação no Diário da República, de acordo com a conclusão anterior, sendo publicados, na 1ª Série, parte B, do jornal oficial (artigo
3º, nº 3, alínea f), da Lei nº 6/83, de 29 de Julho, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 1/91, de 2 de Janeiro);
6ª - Para efeito do disposto na citada alínea b) do nº 1 do artigo 63º da Lei nº 86/89, "decisões a que a lei confira força obrigatória geral" serão todas aquelas que, fundadas em disposição legal que respeite ao exercício de competência do Tribunal de Contas, se dirijam a um número indeterminado ou indeterminável de serviços, organismos ou pessoas singulares, exteriores ao mesmo Tribunal, impondo regras de observância vinculativa.
(1) De 15.02.79, publicado no Diário da República, II Série, nº 113, d 17.05.79, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 288, págs. 20 e segs.. Cfr. também o Parecer nº 48/89, de 12.07.89, não publicado, e Parecer nº 90/89, de 26.04.90, publicado no Diário da República, nº 62, pág. 55, de 15.3.91.
(2) Citado Parecer nº 48/89.
(3) "0 Tribunal de Contas na encruzilhada legislativa", prefácio a "Tribunal de Contas - Legislação Anotada", de JOSÉ TAVARES e LÍDIO DE MAGALHÃES, Coimbra, 1990, págs. 46 e 47, onde igualmente se encontram subsídios históricos da instituição.
Sobre a evolução do Tribunal de Contas e sua natureza, pode ver-se, ainda de SOUSA FRANCO, Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro, Lisboa, 1974, págs. 901 e 907.
Em termos de direito comparado, e a título exemplificativo, pode consultar-se a "Enciclopedia del Diritto", Giuffrè Editore, "Corte dei conti", CARLO CHISALBERTI e F. CHIESA, págs. 857 a 873.
(4) Loc. cit., págs. 23 e 25, nota (15).
(5) Matéria que expressamente se inclui na obrigação de votação do presidente do Tribunal de Contas, ao lado da votação do parecer sobre a Conta Geral do Estado, dos acórdãos de fixação de jurisprudência e de situações de empate entre os juizes - artigo 28º, nº 1, alínea e), o que diz bem do seu particular relevo.
(6) Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa, Anotada, 2ª ed., 1985, págs. 88 e segs.
(7) Alterada pelo Decreto-Lei nº 337/87, de 21 de Outubro, e complementada pelo Decreto-Lei nº 113/88, de 8 de Abril (note-se que aquela lei fora emitida ao abrigo do artigo 164º, alínea d), da Constituição - "Fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas pela Constituição ao Governo"). Pelo Decreto-Lei nº 1/91, de 2 de Janeiro, foram alterados os artigos 3º e 7º da Lei nº 6/83, desdobrando-se a 1ª Série de modo a "colocar numa primeira parte os diplomas relativamente aos quais se impõe uma maior facilidade de acesso, e ... (de) maior solenidade formal... e numa segunda parte os diplomas com natureza especialmente administrativa e regulamentadora".
(8) Artigo 3º onde se diz serem publicadas na 1ª série do Diário da República as decisões do Tribunal Constitucional que tenham por objecto a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade de quaisquer normas, a verificação de existência de inconstitucionalidade por omissão, verificação de morte, impossibilidade física permanente ou perda de cargo do Presidente da República, bem como o impedimento temporário ou a sua cessação, a verificação da morte ou incapacidade de qualquer candidato Presidente da República, a declaração de que uma organização perfilha a ideologia fascista e o decreto de extinção, enfim, a verificação da constitucionalidade e da legalidade das propostas de referendo e das consultas directas aos eleitores a nível local.
As demais decisões do Tribunal Constitucional são publicadas na 2ª série, salvo as de natureza interlocutória ou repetitivas de outras anteriores.
(9) A publicidade de decisões do STA está hoje, todavia, prevista no artigo 16º da designada "Lei de Processo nos Tribunais Administrativos", a que se refere o Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, quanto a acórdãos e despachos de conteúdo doutrinal não reclamados para a conferência, a publicar bimestralmente em apêndice, agrupando separadamente as decisões do plenário e as das secções.
Não se indica, porém, qual a série do DR para a sua publicação.
Como atrás se viu, o artigo 63º da Lei nº 86/89 também dispõe sobre o conteúdo da 2ª série do Diário da República.
(10) Alterado pelo Decreto-Lei nº 479/82, de 23 de Dezembro.
(11) Deixamos de lado o conceito "comercial" de publicidade de bens o serviços - cfr. artigo 60º-, nº 2, da CRP.
(12) Cfr. Informação-Parecer nº 30/70, Livro R.I., de Junho de 1970, não publicada.
(13) Contrapõe-se cada vez com mais insistência a "ignorantia legis" a fenómeno degenerativo da "desordem jurídica", da inflacção variabilidade legislativa, a recomendar - diz-se - um progressivo "repouso do legislador" - cfr. FERNANDO MANTOVANI, "Ignorantia legia scusabile ed inescusabile" in Rivista Italiana di Diritto e Procedura Penale, Abril a Junho de 1990, págs. 397 e segs..
(14) "Tratado", vol. 1º, pág. 137.
(15) Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, pág. 515.
(16) Comentário ao acórdão do STA, de 16.07.80, Acórdãos Doutrinais, nº 234, págs. 745 e segs., in Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 114º, pág. 345.
Com interesse cfr. também o Parecer nº 44/84, de 6.12.84, no Boletim do Ministério da Justiça, nº 345, pág. 90, especialmente a ponto 13.
(17) Cita G. VEDEL, Droit Administratif, 1980, págs. 264 e segs.
Note-se que no artigo 130º do citado Código do Procedimento Administrativo se dispõe que “a publicidade dos actos administrativos só é obrigatória quando exigida por lei".
(18) Diz-se no artigo 20º da CRP: “1. A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos. 2. Todos têm direito, nos termos da lei, à informação e consulta jurídicas e ao patrocínio judiciário".
A redacção equivalente, resultante da 1ª Revisão Constitucional era: "Todos têm direito à informação e à protecção jurídica, nos termos da lei".
(19) N9 13/85, de 4.07.85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 351, pág. 86.
(20) Cfr., para a versão originária, Diário da Assembleia Constituinte, nº 109, de 6.02.76é págs. 3588 -3595. Para a 1ª Revisão: Diário da Assembleia da República, II Série, 2º Suplemento ao nº 2, de 17.10.81, Suplementos ao nº 19, de 25.11.81, ao nº 87, de 5.05.82, ao nº 93, de 21.05.82, ao nº 106, de 16.06.82 e I Série, nºs 115, de 8.07.82, 119, de 15.07.82 e 120, de 16.07.82.
(21) A discussão travava-se a propósito da constitucionalização (que acabou por ser abandonada) da figura do assento.
(22) Cfr. a extensa monografia de CASTANHEIRA NEVES, 0 Instituto dos "Assentos" e a Função Jurídica dos Supremos Tribunais, Coimbra, 1983. Para este autor, os assentos significam "um legalismo de segundo grau", pretendendo um modo de aplicação do direito pré-determinado e abstracto, lógico - subsuntivo, próprio do legalismo, negador da função judicial e em favor de uma função de "arremedo de legislador", no fundo, verdadeiras disposições legislativas ou "leis" - cfr. págs. 271, 272, 315 e 397. E nesta perspectiva, "traduzindo-se os "assentos" no exercício de uma função legislativa pela função judicial", então "forçoso é reconhecer que se trata de um instituto constitucionalmente inválido", havendo inconstitucionalidade material (págs. 618/119).
Em sentido contrário, porém, configurando os "assentos" como uma manifestação de carácter jurisprudencial - v. J. OLIVEIRA ASCENSÃO, 0 Direito - Introdução e Teoria-Geral, 4ª edição, Verbo, 1987, págs. 258 a 268 e "Os Acórdãos com força obrigatória geral do Tribunal Constitucional como fontes de direito" in "Nos dez anos da Constituição", Imprensa Nacional - Casa da Moeda, págs. 251 e segs., onde qualifica como "verdadeira jurisprudência" os acórdãos com força obrigatória geral proferidos pelo Tribunal Constitucional, estabelecendo o seu paralelismo ou parificação com os assentos (cita, em abono, a posição assumida repetidamente pelo STJ, onde a tese da inconstitucionalidade tem sido muito minoritária). Também pela natureza jurisdicional dos assentos se pronuncia JORGE MIRANDA, in "Funções, órgãos e Actos do Estado", Lisboa, 1990, pág. 342.
Para CASTRO MENDES, "Direito Processual Civil - Recursos, "AAFDL, 1980, págs. 225 a 239 e "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1984, pág. 125, o assento "é uma lei ou norma interpretativa" - aí se citam as posições de outros autores.
I. GALVÃO TELES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1988, págs. 71 a 79, inclui os assentos no número das leis materiais, força que lhes advém do artigo 2º do Código Civil, "sendo indiscutivelmente constitucionais" (v. nota (10)).
(23) Manifestava depois, o desejo de que houvesse "publicação autónoma e oficial de acórdãos das relações e do Supremo Tribunal de Justiça" (texto que não reviu).
(24) Cfr. BMJ, nº 102, pág. 148.
(25) Sobre a aproximação do sistema, que se pretendeu mas não se conseguiu implantar, em 1985, às teses de CASTANHEIRA NEVES - cfr. MENÉRES PIMENTEL, Código de Processo Civil (actualizado) e Legislação Complementar, Ed. Notícias, 1985, em anotação ao artigo 728º.
(26) É aqui visível a aproximação às teses de CASTANHEIRA NEVES, nomeadamente quanto ao recurso interposto "no interesse da unidade do direito" - artigo 447º.
(27) Cfr. nota (9).
Ao plenário do STA compete também conhecer de recursos de acórdãos que "relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica, perfilhem soluções opostas à de acórdão de diferente secção ou do plenário" artigo 22º, alínea a) do ETAF. Não se alude, porém, à sua força como "assento".
(28) Cfr. CASTRO MENDES , "Direito Processual ... " op. cit., pág. 235.
(29) J. ALVES CARDOSO e H. SIMAS SANTOS, "Legislação das Finanças Públicas, anotada", Lisboa, 1990, pág. 37, consideram que se mantém em vigor o disposto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 35541, de 22.03.46, que permite ao Tribunal de Contas fixar jurisprudência sobre matéria de contas - "jurisprudência dos casos".
(30) Cfr. nota (5).
(31) Em sentido que parece diferente - cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit. pág. 91, nota XI. Outra perspectiva, porém, resultava da anotação ao mesmo artigo 122º, na 1ª edição, pág. 277, nota IX.
(32) Não nos movemos no âmbito do nº 2 do artigo 208º da CRP onde se diz: "As decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades".
(33) Referência colhida in "Tribunal de Contas" .... de JOSÉ TAVARES e LÍDIO DE MAGALHÃES, ob. cit. pág. 161.
(34) Sobre o poder de superintendência, cfr., entre outros, o Parecer nº 56/89, de 12.07.89, no Diário da República, II Série, nº 237, de 14.10.89, maxime o ponto 7. 1.