Senhor Ministro da Administração Interna,
Excelência:
I
1. O Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública enviou ao Gabinete de Vossa Excelência um projecto de diploma legal pretendendo alterar o regime instituído pelo Decreto-Lei nº 58/90, de 14 de Fevereiro, no que respeita à natureza dos descontos para o Cofre de Previdência da Polícia de Segurança Pública.
Do mesmo modo, a Guarda Nacional Republicana apresentou a Vossa Excelência um projecto de diploma com a finalidade de alterar o regime estabelecido pelo Decreto-Lei nº 59/90, de 14 de Fevereiro, também quanto aos descontos para os Serviços Sociais e Cofre de Previdência da Guarda Nacional Republicana e Guarda Fiscal.
2. No parecer que emitiu sobre o assunto, a Auditoria Jurídica do Ministério (1, ao pronunciar-se sobre os projectos de alterações legislativas preconizadas, suscitou diversas questões, sugerindo a conveniência, "dado o melindre e complexidade das questões enunciadas", de ser colhido parecer da Procuradoria-Geral através do seu Conselho Consultivo.
Vossa Excelência, concordando com a sugestão formulada, dignou-se solicitar parecer, que, assim, cumpre emitir.
II
1. Os projectos de diploma enviados para apreciação à Auditoria Jurídica limitam-se a uma alteração ao artigo 13º, nº 1, alínea c), e ao artigo 14º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 58/90 e, do mesmo modo, a idênticas alterações nos artigos 13º e 14º do Decreto-Lei nº 59/90.
Tanto num como noutro dos projectos de alteração, a alínea a) do nº 1 do artigo 13º, na redacção proposta, inclui nos descontos obrigatórios os descontos para os serviços sociais e cofres de Previdência da GNR e GF (Decreto-Lei nº 59/90) e para os serviços sociais e para o Cofre de Previdência da PSP (Decreto-Lei nº 58/90).
Correspondentemente, a nova redacção para a alínea a) do nº 1 do artigo 14º em ambos os diplomas inclui entre os "descontos facultativos", os descontos para outros Cofres de Previdência ou Instituições afins.
2. Para a Auditoria Jurídica os projectos de diploma apreciados (a modificação das referidas alíneas) suscitam diversas questões que enuncia.
Transcreve-se a formulação dos pontos duvidosos, tal como consta do parecer submetido à apreciação de Vossa Excelência:
"Os projectos de diploma em apreço suscitam, em nossa perspectiva, diversas questões.
A primeira delas, desde logo de natureza filosófica e que tem a ver, basicamente, com a política legislativa a seguir no campo da segurança social - obviamente a debater em outra sede que não esta.
Haverá, assim, que saber, primeiramente, se a segurança social que se quer fazer prosseguir, através destes Cofres de Previdência, se insere ou não na linha do sistema de segurança social que se quer para Portugal; particularmente, num momento em que parecem vingar, nos países com um sistema de segurança social similar ao nosso, teses neoliberais que preconizam uma parcial diminuição do papel do Estado e uma maior determinação do comportamento individual face aos riscos sociais e uma integração do sistema de subvenções sociais no sistema fiscal, através de fórmulas de imposto negativo.
Para além da questão prévia acima colocada, quer-nos parecer deverem os presentes projectos de diploma merecer um estudo mais aprofundado, nas seguintes áreas:"
"a) Qual a verdadeira natureza jurídica, hoje, dos Cofres de Previdência do funcionalismo público - civil ou militar -, designadamente os da Polícia de Segurança Pública e da Guarda Nacional Republicana, face ao ordenamento jurídico português?"
"b) Saber se é compatível com o ordenamento constitucional em vigor, que, no âmbito da Polícia de Segurança Pública, bem como no da Guarda Nacional Republicana, haja elementos seus que sejam inscritos, obrigatoriamente, como subscritores dos respectivos Cofres de Previdência?"
"c) Caso a resposta à pergunta acima formulada seja positiva, saber se é constitucionalmente admissível, que, no âmbito da mesma Instituição - Guarda Nacional Republicana, p. ex. - haja elementos seus que são inscritos, obrigatoriamente, no Cofre de Previdência da Guarda Nacional Republicana - caso das praças (art. 3º, al. a), do Regulamento do Cofre de Previdência da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Portaria nº 672/83, de 9 de Junho) -, enquanto que os restantes servidores da mesma Força de Segurança - militares incluídos - o não são?"
"d) Caso a solução a dar às questões acima formuladas seja positiva, haverá ainda que averiguar se o regime de protecção social que é garantido e prosseguido pelos Cofres de Previdência, quer da Polícia de Segurança Pública, quer da Guarda Nacional Republicana - nomeadamente quando prevê a existência de subscritores que são inscritos obrigatoriamente -, se harmoniza, quer com o regime geral vigente em matéria de segurança social - definido pela Lei nº 28/84, de 14 de Agosto -, quer com os regimes de protecção social existentes para a função pública em geral."
III
1. A concretização de medidas de protecção social, desde os fins do século XIX, até meados do século XX combinou, em variados graus, as iniciativas particulares e públicas, podendo mesmo afirmar-se que a evolução das ideias de protecção e a concretização política da segurança social na procura de soluções eficazes foi muito tributária das iniciativas, por vezes em desenvolvimento dialéctico, das formas privadas e públicas de protecção social (2.
A iniciativa de uma das partes conduziu à progressão da outra; por um lado as instituições privadas definiram os problemas que o Estado não poderia mais ignorar e ensaiaram modelos de solução que puderam ser tomados pelo Estado; por outro, as intervenções do Estado determinaram uma mais forte tomada de consciência dos problemas, alargando, também, o quadro e o alcance das soluções.
A intervenção do Estado neste domínio foi, contudo, incontestavelmente mais importante do que as formas privadas de intervenção.
A intervenção política, sobretudo até meados do século XX, maximizou as tarefas de protecção social do Estado, secundarizando (ou nalguns casos tornando supérfluas) as iniciativas particulares. Algum optimismo quanto às capacidades do Estado-providência permitiu que se desenvolvesse a ideia da capacidade do Estado para resolver os problemas sociais, sempre que entendesse e desejasse (3.
Recentemente, porém - sobretudo nos últimos 15 anos -, constata-se uma outra evolução, nascendo a ideia segundo a qual o Estado não pode, por si só, resolver todos os problemas sociais.
A redescoberta das forças sociais privadas no domínio da segurança social manifesta-se de variadas formas e por diversos motivos, colocando em causa o crescimento do Estado-previdência, das suas receitas e das suas despesas. Em muitos domínios a regulamentação e a organização estadual da segurança social mostrou-se incapaz de fazer face a algumas dificuldades e, nesta medida, as formas e iniciativas não públicas aparecem como soluções necessárias à complementaridade da acção pública (4.
2. O sistema de protecção contra eventos que afectem um nível de subsistência digno, teorizado, estruturado e desenvolvido sobretudo ao longo da primeira metade do século XX, numa dimensão pública de protecção social, estruturou-se na tradição legislativa nacional em matéria de segurança social essencialmente sob a forma de instituições de previdência social.
A expressão previdência social generalizou-se a partir do momento em que o Estado interveio criando um sistema que, baseado no princípio de seguro, realizava a solidariedade obrigatória dos trabalhadores entre si, e entre estes e os seus empregadores (5.
A previdência social pode ser conceptualizada como o complexo de seguros obrigatórios destinados a garantir os trabalhadores contra verificação de determinados eventos danosos; constitui, historicamente, o ordenamento jurídico instituído pelo Estado para tutela da classe trabalhadora exercida mediante o instituto do seguro social obrigatório, pelo qual o trabalhador tem direito, sob certas condições, a determinadas prestações que tendem a eliminar as causas e a reparar ou atenuar as consequências danosas de eventos que possam verificar-se anulando ou reduzindo as suas possibilidades de ganho e assim criando para o trabalhador e para a sua família uma situação de necessidade (6.
A natureza e a qualificação da previdência como social liga-se à ideia da obrigatoriedade do sistema e dos seus mecanismos de protecção, em íntima conexão com os seguros sociais ou com a instituição de uma previdência de direito público e criação de um sistema de aplicação obrigatória em nome do interesse colectivo (7.
Através da instituição das formas jurídicas de estruturação de sistema, o legislador estabeleceu, gradualmente, um complexo, de seguros sociais obrigatórios em razão do interesse social na protecção dos cidadãos (ou de certos universos pessoais em função de relações laborais ou equiparadas) perante contingências (a morte, a invalidez) que afectam as fontes de subsistência dos interessados.
3. A expressão 'previdência social' foi utilizada pelo legislador na Lei nº 1884, de 16 de Março de 1935.
Na Lei nº 2115, de 18 de Junho de 1962, a Base XXV, nº 1, definia, por sua vez, previdência social como a actividade que, mediante o pagamento regular ou irregular de quantias fixas ou variáveis, se propõe conceder benefícios pecuniários ou de outra natureza, no caso de se verificarem factos contingentes relativos à vida ou saúde dos interessados, à sua situação profissional ou aos seus encargos familiares.
O conceito de previdência acolhido neste diploma de bases gerais não é susceptível de uma configuração homogénea, revelando-se pluricompreensivo: na dimensão preventiva, de reparação e de assistência.
Sobressai, no entanto, a perspectiva social do seguro perante acontecimentos contingentes relativos à vida ou à saúde dos interessados.
A segurança social, fruto de uma tendência de socialização dos riscos, que se manifestou com progressiva intensidade - a passagem da solidariedade familiar, associativa ou contratual para a solidariedade nacional -, pode conceitualizar-se, numa definição comum, como o sistema que consiste na atribuição do direito a prestações, pelas quais a colectividade se responsabiliza, prevenindo, quando possível directa e individualmente, a verificação de certos eventos (interrupção, redução, cessação dos meios de subsistência, necessidade de suportar encargos extraordinários face aos rendimentos normais - situações de doença, de incapacidade) ou reparando as respectivas consequências (8.
A segurança social pode, pois, definir-se como sistema, resultando desta natureza sistemática a especificidade da noção.
As características do sistema, assinalando-lhe alguma pureza ou restrição conceitual perante o objectivo de instituir garantias eficazes nas contingências susceptíveis de afectar a capacidade de ganho, sobressaem da especificação das medidas típicas em vista da consecução das finalidades pretendidas: generalização quanto às pessoas, alargamento do elenco de eventos contingentes, fixação de prestações mínimas iguais para cada grupo de população, unificação administrativa e unificação das contribuições para o sistema numa taxa global (9.
A compreensividade do conceito, todavia, quando desenvolvido em vários sistemas comparados de protecção social, tem revelado a tendência para desempenhar uma função de garantia mínima social, fruto da solidariedade nacional, complementada ou conjugada como outros mecanismos de protecção, designadamente a instituição, ou manutenção de seguros sociais, obrigatórios e facultativos.
Analisando, nesta perspectiva, o sistema português de protecção contra riscos sociais, podiam assinalar-se, essencialmente, quatro elementos: uma organização de seguro social obrigatório - a previdência social; um sector de serviços oficiais de sanidade e acção hospitalar, uma organização de assistência social; e um conjunto de instituições de seguro facultativo (10.
4. A organização da previdência social, cujas bases foram lançadas em 1933 pelo Estatuto do Trabalho Nacional e completadas pela Lei nº 1884, abrangia os principais ramos de actividade (indústria, comércio, serviços, agricultura e pesca), pretendendo-se que a "previdência social obrigatória constituísse a base por excelência do sistema de protecção contra os riscos sociais" (11.
A Lei nº 2115, de 18 de Junho de 1962, por sua vez, reconheceu na organização de previdência social quatro categorias de instituições - Base III.
Pertenciam à primeira categoria as instituições de previdência de inscrição obrigatória, fundamentalmente destinadas a proteger os trabalhadores por conta de outrem (classificadas, segundo a tipologia definida, em caixas sindicais de previdência, Casas do Povo e Casas dos Pescadores) - Base III, nº 2.
a segunda categoria pertenciam as Caixas de reforma ou de previdência, considerando-se como tais as instituições de inscrição obrigatória das pessoas que, sem dependência de entidades patronais, exercessem determinadas profissões, serviços ou actividades - Base III, nº 3.
Integravam-se na terceira categoria as associações de socorros mútuos, considerando-se como tais as instituições de previdência de inscrição facultativa, capital indeterminado, duração indefinida e número ilimitado de sócios, tendo por base o auxílio recíproco - Base III, nº 4.
Na quarta categoria, integrava a lei as instituições de previdência do funcionalismo público civil ou militar, e demais pessoas ao serviço do Estado e dos corpos administrativos, criadas ao abrigo de diplomas especiais - Base III, nº 5.
O sistema de previdência social construído através das bases gerais do referido diploma, podia considerar-se como tendencialmente completo em matéria de objectivos (planos) materiais de cobertura de riscos sociais (12, heterogéneo nos instrumentos institucionais e no âmbito da sua ordenação estadual (instituições públicas de inscrição obrigatória e outras, de diversa iniciativa, facultativas) e não universal no regime de obrigatoriedade a referência do universo pessoal não eram os cidadãos, mas o trabalhador, enquanto sujeito de uma relação laboral, e exercendo uma actividade, mesmo sem dependência de entidade patronal.
Poder-se-á concluir, em síntese desta breve aproximação, que o sistema e a organização de previdência social delineado na Lei nº 2115 através das instituições previstas nas quatro categorias definidas, constituía um sistema de segurança social (o sistema nacional de segurança social), tão-só com a ausência (nos termos salientes) do elemento universalidade quando em vista a pureza do conceito.
IV
1. A intervenção do Estado na organização do sistema de previdência social (uma acção condenadora e directiva) concretizou-se, também, evolutivamente, na criação de instituições de fins de previdência, de natureza complementar, no âmbito funcional dos seus serviços e pessoal, sendo beneficiários os respectivos servidores.
Reconhecendo a especificidade de certos sectores, a conveniência de alargar e melhorar o âmbito material de protecção pela melhoria (em novidade ou cumulativamente) dos riscos protegidos ou dos benefícios concedidos, foram sendo criadas, por instrumentos normativos específicos, várias instituições com finalidades de previdência social abrangendo universos próprios de servidores do Estado.
Releva, neste enquadramento, o sector militar, onde se manifestou a criação de várias instituições denominadas "Cofres de Previdência", com autonomia institucional, ou integradas em organismos designados "Serviços Sociais".
A ideia que marcava a especificidade da criação de tais serviços, radicava numa finalidade complementar de melhoria de certas prestações de natureza social, por referência ao sistema geral ou àquilo que este sistema proporcionava a determinadas categorias funcionais ou estatutárias (13.
Como referência, saliente-se que a previdência, como uma das finalidades dos serviços sociais das Forças Armadas, criados pelo Decreto-Lei nº 42072, de 31 de Dezembro de 1958, é exercida pelo Cofre de Previdência das Forças Armadas, visando, fundamentalmente, nos termos do artigo 3º deste diploma, assegurar um subsídio pecuniário único, pago de uma só vez, à pessoa ou pessoas consideradas hábeis para o efeito, nos termos dos respectivos estatutos.
O Cofre de Previdência das Forças Armadas, cujo Estatuto foi aprovado pelo artigo único do Decreto-Lei nº 42945, de 26 de Abril de 1960, é uma instituição de utilidade pública, com personalidade jurídica e autonomia administrativa, que tem por fim assegurar, por morte dos seus subscritores um subsídio pecuniário único, pago por uma só vez, à pessoa ou pessoas consideradas hábeis para o efeito - artigos 2º e 3º do Estatuto (14.
Nos termos do artigo 4º, § 1º, do Estatuto aprovado pelo referido diploma, a inscrição no Cofre é obrigatória para todos os militares que ingressem no quadro permanente e é facultativa para os restantes militares e para o pessoal civil dos quadros dos departamentos militares.
Os subscritores ficam obrigados ao pagamento de quotas mensais correspondente à idade na data de inscrição, que constituem uma das fontes de financiamento (de integração dos capitais) do Cofre - artigos 16º e 33º, alínea a) dos Estatutos.
2. Na mesma linha de orientação, desenvolvendo idênticas finalidades, se apresentam os Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana criados pelo Decreto-Lei nº 42793, de 31 de Dezembro de 1959 (15.
Nos termos do artigo 3º, "a acção dos Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana exercer-se-á nos domínios da previdência, da assistência, da habitação, dos abastecimentos, do alojamento temporário e convívio social, do repouso e recreação, da educação, cultura e outras actividades afins."
A previdência - dispunha o artigo 4º - "será exercida pelo Cofre de Previdência da Guarda Nacional Republicana o qual visará, fundamentalmente, assegurar um subsídio pecuniário único, pago uma só vez, à pessoa ou pessoas consideradas hábeis para o efeito", nos termos dos respectivos estatutos.
Nos Serviços Sociais criados através deste diploma foram integradas as instituições de assistência e previdência ao tempo existentes na GNR - a Acção Social da GNR e o Cofre de Previdência das Praças da GNR - artigo 26º do referido diploma (16.
O Cofre de Previdência da Guarda Nacional Republicana rege-se pelo Regulamento aprovado pela Portaria nº 672/83, de 9 de Junho.
Dispõe o artigo 1º deste Regulamento:
Artº 1º. "O Cofre de Previdência da Guarda Nacional Republicana, integrado nos Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana, nos termos do Decreto-Lei nº 42793, de 31 de Dezembro de 1959, e do despacho ministerial de 23 de Março de 1960, é uma instituição de previdência de 4ª categoria, nos termos da base III da Lei nº 2115, de 18 de Junho de 1962, de duração ilimitada e com sede em Lisboa".
Nos termos do artigo 2º, "o Cofre tem por objectivo fundamental assegurar um subsídio pecuniário único pago uma só vez à pessoa ou pessoas consideradas hábeis para o efeito (...), sem prejuízo de, quando as condições financeiras o permitirem, cooperar na campanha de fomento de construção de casas e em outras actividades destinadas a beneficiar os subscritores".
O Regulamento prevê três categorias de subscritores: ordinários, extraordinários e honorários - artigo 3º, caracterizados nas alíneas a), b) e c) desta disposição:
"a) São inscritos obrigatoriamente como subscritores ordinários todas as praças que se alistem na Guarda Nacional Republicana;
b) São inscritos como subscritores extraordinários todos os sócios beneficiários dos Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana que declararem desejar ser subscritores do Cofre, bem como os oficiais oriundos da Guarda Nacional Republicana já do antecedente inscritos neste Cofre (17.
c) São inscritos a título honorário os indivíduos ou entidades que prestem ao Cofre relevantes serviços e que a direcção julgue dignos de tal distinção."
O regime das contribuições dos subscritores (uma das fontes de receitas do Cofre nos termos do artigo 17º, alínea a)) vem definido no artigo 7º do Regulamento: os subscritores pagarão quotas segundo o modelo contributivo estabelecido na tabela A, anexa ao Regulamento.
No regime definido no Regulamento, o pagamento das quotas era efectuado por desconto nos vencimentos ou pensões dos subscritores.
O subsídio por morte previsto no artigo 2º - cujo pagamento constituía o objectivo fundamental do Cofre - poderia variar conforme desejo do subscritor entre um mínimo e um máximo fixados no artigo 8º, sendo pagas quotas correspondentemente.
Importa considerar ainda o disposto no artigo 24º, segundo o qual "perderão a qualidade de subscritores sem direito a restituição da reserva matemática os que deverem 4 ou mais quotas e, depois de notificados para pagarem a importância em dívida e respectivos juros, o não fizerem no prazo que lhes tiver sido fixado", e o artigo 25º, prevendo que "das decisões da direcção cabe recurso para o general comandante-geral da Guarda Nacional Republicana".
3. Paralelamente se manifestou a oportunidade legislativa de criação dos Serviços Sociais da Polícia de Segurança Pública através do Decreto-Lei nº 42794, de 31 de Dezembro de 1959 (18.
A redacção dos artigos 3º e 4º é em tudo idêntica à dos artigos 3º e 4º do diploma referente aos Serviços Sociais da GNR, determinando, do mesmo modo, que a previdência seria exercida pelo Cofre de Previdência da Polícia de Segurança Pública, o qual visará, fundamentalmente, assegurar um subsídio pecuniário único, pago de uma só vez, à pessoa ou pessoas consideradas hábeis para o efeito, nos termos dos respectivos estatutos (19.
O Estatuto do Cofre de Previdência da Polícia de Segurança Pública foi aprovado, e mandado pôr em execução a partir de 1 de Janeiro de 1962, pela Portaria nº 18836, de 24 de Novembro de 1961 (20.
O Cofre de Previdência da PSP, de acordo com o disposto no artigo 1º do Estatuto, tem a natureza de instituição de utilidade pública, com personalidade jurídica, que funciona integrada nos Serviços Sociais da Polícia de Segurança Pública e, nos termos do artigo 2º, tem como fim essencial assegurar por morte dos seus subscritores um subsídio pecuniário único, pago por uma só vez, à pessoa ou pessoas consideradas hábeis para o efeito.
A inscrição no Cofre vem regulada no artigo 4º do Estatuto: são hábeis para se inscreverem como subscritores os agentes e funcionários civis dos quadros aprovados por lei em serviço na PSP, desde que tenham menos de 61 anos à data da inscrição.
A inscrição é obrigatória para todos os agentes e funcionários civis e voluntária apenas para os agentes e funcionários civis que à data da criação do Cofre fossem já subscritores do Montepio da Polícia de Segurança Pública de Lisboa ou das instituições de previdência referidas no artigo 3º do Estatuto (21, ou que tivessem atingido 40 anos de idade - artigo 4º, § § 1º e 2º.
As quotas dos subscritores constituem um dos modos de constituição dos capitais do Cofre - artigo 34º, alínea a), do Estatuto sendo fixadas de acordo com uma tabela anexa: tabela A que estabelece como elementos de fixação a idade da inscrição e o montante de subsídio subscrito - artigo 16º.
No regime definido pelo Estatuto, as quotas seriam pagas normalmente por descontos feitos nos vencimentos ou pensões dos subscritores - artigo 21º, alínea a) -, apenas se prevendo modo diverso quando o subscritor se encontrasse em situação que não permitia desconto nos vencimentos ou pensões - alínea b).
4. As apontadas características quanto à natureza e fins das referidas instituições permitiam qualificar os Cofres de Previdência da Guarda Nacional Republicana e da Polícia de Segurança Pública como instituições de previdência social (o Cofre da GNR, cujo Regulamento foi aprovado na vigência da Lei nº 2115, está mesmo expressamente qualificado como instituição de previdência integrada na 4ª das categorias previstas na Base III daquela lei).
Na verdade, são as próprias disposições estatutárias que directamente lhes fixam a natureza ao determinarem que tais instituições se destinam a exercer a previdência no âmbito do complexo de finalidades dos Serviços Sociais.
A previdência constitui, como se referiu, uma das componentes do sistema de segurança social; constitui, numa acepção comum do conceito, um modo de prevenir ou reparar, em benefício de determinados cidadãos, alguns eventos contingentes relativos à vida, à saúde, que afectam a capacidade de ganho ou a sobrevivência económica do cidadão ou da sua família.
A atribuição de um subsídio por morte de um subscritor dos referidos Cofres constitui, nesta perspectiva, um modo de prevenir e reparar em alguma medida a situação familiar (ou a situação da pessoa hábil a quem, nos termos regulamentares, o subsídio seja atribuído) perante as imediatas consequências sobrevindas à morte do subscritor; tais instituições de previdência realizam, no cumprimento do seu fim estatutário, uma função de segurança social.
Se assim se poderiam qualificar no domínio do quadro as bases gerais sobre segurança ou previdência social contemporâneo da respectiva criação, do mesmo modo, actualmente, se devem considerar como instituições relevando de finalidades próprias da segurança social.
Nesta matéria, os princípios essenciais mantém-se inalterados.
A Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, actualmente vigente, define as bases em que assenta o sistema de segurança social e estabelece os seus objectivos, determinando como finalidade do sistema a protecção dos trabalhadores e suas famílias nas situações de falta ou diminuição da capacidade para o trabalho, de desemprego involuntário e de morte, garantia da compensação de encargos familiares, devendo proteger ainda as pessoas que se encontrem em situação de falta ou diminuição de meios de subsistência - artigo 2º da lei.
O sistema compreende os regimes e as instituições de segurança social - artigo 4º, nº 1. Embora tendencialmente unitário no que respeita ao aparelho administrativo de segurança social (as instituições de segurança social constituindo o sector operacional - artigo 7º, nºs 1 e 2), a lei prevê expressamente a manutenção dos regimes de protecção social da função pública (artigo 70º), e a subsistência de regimes especiais que garantem direitos a grupos fechados de beneficiários (artigo 74º).
Os Cofres de Previdência, com a natureza e finalidades referidas, mantêm-se, assim, actualmente, como instituições com finalidades de previdência social, integradas no sistema público de segurança social.
Através dos Cofres de Previdência são prosseguidas finalidades de previdência no âmbito dos serviços sociais; constituem instituições de segurança social inseridas no âmbito do sistema de segurança social definido no artigo 2º da Lei nº 28/84, sendo através destas instituições que os Serviços Sociais da GNR e da PSP realizam as atribuições de previdência que legalmente lhe estão cometidas (22.
V
1. O artigo 63º, nº 1 da Constituição estabelece que todos têm direito à segurança social.
Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários - artigo 63º, nº 2 da Constituição.
Os objectivos do sistema, constitucionalmente determinados, constam do nº 4: "o sistema de segurança social protegerá os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho".
O direito à segurança social insere-se no catálogo dos direitos fundamentais, devendo ser qualificado, à luz da sistematização adoptada na Constituição, como um direito fundamental social (23.
O direito à segurança social traduz-se, segundo as doutrinas dominantes, basicamente no direito que todos os indivíduos e famílias têm à segurança económica, constituindo fundamentalmente, como se salientou já, um direito a prestações pecuniárias destinadas a garantir as necessidades de subsistência - prestações que devem ser encaradas como as prestações básicas de um sistema de segurança social.
A inscrição deste direito fundamental no elenco constitucional deve ser aceite com este conteúdo mínimo (garantia das necessidades de subsistência), sem prejuízo, naturalmente, do alargamento na prática do sistema a todos os outros serviços sociais de natureza personalizada.
A inscrição do direito com um conteúdo essencial não significa que não deva ser articulado com todo o conjunto de serviços sociais de natureza pessoal e que alguns desses serviços não possam, ou não devam ser prestados nos quadros de um sistema operativo de segurança social (24.
A definição do direito à segurança social não tem sofrido evolução restritiva, e, neste aspecto, as revisões constitucionais não foram marcadas por qualquer sinal de abrandamento da obrigação do Estado em assegurar o sistema, com um conteúdo material e operacional adequado à consistência efectiva do direito (25.
A disposição constitucional não impõe a obrigação de constituição de um sistema único, organizatório e contributivo, nem a integração unificadora dos vários sistemas de protecção, sem prejuízo, obviamente, da necessidade de harmonização - artigo 63º, nº 3 da Constituição.
2. O direito à segurança social pode ser construído através de três concepções básicas distintas (26.
Numa concepção que se poderá designar de universalista, o direito à segurança social traduz-se no "direito a um mínimo vital ou social", definido nacionalmente, e assegurado a todos os residentes em cada país independentemente da sua vinculação a uma actividade laboral e da sua situação económica (27.
Caracteriza esta concepção a consideração do direito à segurança social como direito de todos e de cada um dos cidadãos ou dos residentes, embora tal direito só se concretize em face de um número restrito de eventos que são potencialmente capazes de comprometer o mínimo vital.
Numa outra concepção (assistencialista), o direito à segurança social é considerado como um direito que se abre em favor das pessoas que se encontram em efectiva situação de carência; o direito apenas se concretiza perante situações de falta ou insuficiência de meios de subsistência, quaisquer que sejam as respectivas causas.
Numa terceira concepção (concepção laboralista), o direito à segurança social traduz-se na garantia da manutenção dos rendimentos de trabalho anteriormente auferidos, sempre que se verifiquem eventos que reduzam ou eliminem a capacidade de trabalho. Na prática, esta garantia significa a atribuição de prestações pecuniárias calculadas com base nos rendimentos anteriormente auferidos e a concretização do direito impõe o pagamento prévio de contribuições ou quotizações feita pelas pessoas protegidas ou em seu nome.
O direito à segurança social constitui, no modelo de definição constitucional, um típico direito positivo, cuja realização exige o fornecimento de prestações por parte do Estado, impondo-lhe verdadeiras obrigações de fazer cujo incumprimento se traduz numa omissão inconstitucional (28.
A principal incumbência do Estado consiste na organização do sistema nacional de segurança social, que deve obedecer a cinco requisitos constitucionais (29: deve constituir um sistema universal, isto é, abranger todos os cidadãos, independentemente da sua situação profissional; deve ser um sistema integral, abrangendo todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho; deve constituir um sistema unificado, funcional e organicamente de forma a abranger todo o tipo de prestações adequadas e garantir o cidadão em face de situações de auto-insuficiência ou desemprego; deve ser um sistema descentralizado, o que implica autonomia institucional face à administração estadual directa e deve ser um sistema participado (30.
3. O sistema de segurança social deve ser subsidiado pelo Estado, como impõe o nº 2 do artigo 63º da Constituição.
A segurança social é, pois, também, um encargo do Estado, a ser suportado pelo respectivo orçamento.
Devendo ser subsidiado pelo Estado, o sistema de segurança social não depende, todavia - como resulta implícito desta referência constitucional -, apenas do financiamento público directo, mas também (ou principalmente) das contribuições dos respectivos beneficiários.
A proporção em que o financiamento de segurança social dependa de uma e de outra das duas fontes é matéria que está em grande medida à disposição do Estado (31.
Fixando o princípio ao nível da lei ordinária, a Lei de Segurança Social (Lei nº 28/84, de 14 de Agosto) expressamente prevê que "o sistema de segurança social é financiado basicamente por contribuições dos beneficiários e das entidades empregadoras e por transferências do Estado" - artigo 8º.
A regra-quadro sobre contribuições dos beneficiários consta do artigo 24º, que dispõe:
"1. Os beneficiários e, quando for caso disso, as respectivas entidades empregadoras, são obrigados a contribuir para o financiamento do regime geral.
2. As contribuições são determinadas pela incidência das percentagens fixadas na lei sobre as remunerações ou equiparadas, na parte em que não excedam o montante igualmente indicado na lei.
3. As contribuições dos trabalhadores por conta de outrém devem ser descontadas nas respectiva remunerações e pagas pela entidade empregadora juntamente com a contribuição própria."
A exigência de contribuições aos beneficiários do sistema, bem como a imposição de inscrição no regime geral, (artigo 20º, nº 1 da lei nº 28/84) que abrange obrigatoriamente os trabalhadores por conta de outrem e os trabalhadores independentes, caracterizam especialmente a natureza e a eficácia do sistema, organizado e desenvolvido pelo Estado no cumprimento da correspondente obrigação de fonte constitucional (32.
Estes princípios gerais afirmam-se integralmente na concretização do sistema no que respeita à função pública, cujos regimes se mantêm, conforme a ressalva expressa, já aludida, do artigo 30º, nºs 1 e 2, da Lei nº 28/84 - regime da Caixa de Aposentações, do Montepio dos Servidores do Estado, da Assistência na Doença e outros específicos de determinados grupos sectoriais, onde valem as exigências da obrigatoriedade de inscrição e, consequentemente, da imposição contributiva nos termos definidos por lei (33.
Poder-se-á, assim, concluir, no que importa ao desenvolvimento do tema, que a operatividade do sistema de segurança social pressupõe uma área essencial de obrigatoriedade de inscrição, e que a imposição constitucional quanto às tarefas estaduais não impede - e pressupõe mesmo - a natureza contributiva quanto ao funcionamento do sistema, com a consequente obrigação de contribuição imposta aos beneficiários (34.
VI
1. Efectuado o excurso expositivo - com o desenvolvimento que se acha suficiente perante o quadro das questões suscitadas - sobre a teoria da segurança social, as exigências formuladas ao nível constitucional e sobre o desenvolvimento institucional e operativo de concretização no plano normativo ordinário, importa abordar, ensaiando soluções, cada um dos pontos referidos, delimitados como objecto da consulta (35.
Pergunta-se sobre a verdadeira natureza, hoje, dos Cofres de Previdência do funcionalismo público - civil ou militar - designadamente os da Polícia de Segurança Pública e da Guarda Nacional Republicana, face ao ordenamento jurídico português (36.
Como se salientou (37, o Cofre da Previdência da PSP assume a natureza de pessoa colectiva, de utilidade pública e criação estadual, visando exercer actividades de previdência no âmbito aos serviços sociais da instituição policial a que respeita.
O Cofre de Previdência da GNR integra-se, com autonomia, nos Serviços Sociais da GNR.
Constituem instituições de previdência social criadas por acto normativo e iniciativa estadual, com a finalidade de desenvolverem finalidades específicas de segurança social, em benefício de determinado universo delimitado funcionalmente de agentes da administração, integrando-se, pois, no complexo do sistema operativo de segurança social de natureza pública.
A natureza jurídica de tais instituições há-de deduzir-se da consideração de uma tripla ordem de elementos essenciais: a criação, os fins e o respectivo regime.
O acto normativo de criação, de iniciativa pública estadual, no âmbito dos Serviços Sociais de instituições públicas, cuja vertente de previdência estatutariamente prosseguem, retiram aos Cofres de Previdência da PSP e da GNR a natureza de entidades privadas, isto é, constituídas no exercício da livre iniciativa dos indivíduos embora para prosseguir fins não lucrativos de interesse público.
Desta perspectiva, não se enquadram, mesmo de modo atípico, no conceito de instituições privadas de interesse público - entidades privadas que prosseguem fins de interesse público e, por isso, sujeitas por lei a um regime parcialmente traçado pelo direito administrativo (38.
A inexistência de instituidores ou associados constitui um elemento suficientemente concretizador para afastar a qualificação como pessoas colectivas privadas de utilidade pública ou como instituições particulares de solidariedade social.
A criação e o regime afasta os 'Cofres' referidos do conceito de associação ou fundação de direito privado, não sendo actualmente integráveis no elenco conceitual das pessoas colectivas (privadas) de utilidade pública definido no Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro (39.
A referida ordem de elementos essenciais aponta, pois, decididamente, no sentido da qualificação do Cofre de Previdência da PSP e dos Serviços Sociais da GNR, que integram o Cofre de Previdência, como pessoas colectivas públicas e, dentro deste género, na espécie de fundações públicas.
A especificidade do acto de criação, o modo operativo como desenvolvem as finalidades de segurança social, a determinação do modo de constituição dos capitais que integram os fundos de operação para satisfazer as prestações cuja atribuição constitui a finalidade essencial, permitem salientar nos referidos "Cofres" os elementos definidores do conceito de fundação pública.
Trata-se, com efeito, fundamentalmente, da constituição de um património afecto à prossecução de fins públicos especiais: no essencial, os fins de previdência perante um evento determinante - a morte de subscritor.
Para além disso, integram-se no âmbito material dos Serviços Sociais (e também neste âmbito institucional ocorreu a respectiva criação), constituindo os Serviços Sociais existentes nos vários ministérios uma das espécies qualificadas pela doutrina como integrando o elenco de fundações públicas (40(41.
2. A segunda questão formulada tem a ver com a compatibilidade constitucional da obrigatoriedade de inscrição como subscritores dos respectivos "Cofres" de elementos da PSP e da GNR.
A abordagem deste ponto requer, previamente, alguma precisão; não se enunciando a fonte da dúvida ou o referente constitucional de aferição da compatibilidade, haverá que apreciar a questão numa perspectiva prognóstica ex ante sobre as normas ou princípios constitucionais presumidamente geradores de dúvidas de compatibilidade.
Salientando-se a obrigatoriedade de inscrição como objecto e conteúdo da questão da compatibilidade constitucional, ressalta um possível campo de apreciação nos limites do direito negativo de associação: ninguém é obrigado a associar-se, a fazer parte de qualquer associação - artº 46, nº 3 da Constituição.
Todavia, logo se vê que neste plano não existe, nesta matéria, campo de apreciação.
O sistema (público) de segurança social constitui domínio inteiramente alheio ao âmbito de actuação do direito fundamental de associação, pois que lhe são estranhas todas as implicações decorrentes do relevo da vontade. A obrigatoriedade (um certo conteúdo essencial de obrigatoriedade) é conatural à configuração constitucional do sistema de segurança social.
Deste modo, considerando, como se considerou, que os referidos "Cofres" se integram como instituições de previdência social no sistema operativo público de segurança social, a obrigatoriedade, ao menos numa dimensão essencial, é imposta na vertente laboralista de concepção do sistema, vertente que é uma das componentes do sistema de segurança social constitucionalmente conformada.
A obrigatoriedade de inscrição, que é determinada para garantia do próprio subscritor beneficiário, releva da natureza do sistema, e é, pois, conforme ao modelo constitucional (42.
3. Suscita-se igualmente a questão de saber se é constitucionalmente admissível que, no âmbito da mesma instituição, haja subscritores inscritos obrigatoriamente, enquanto outros o não são.
Do mesmo modo se não enuncia a fonte ou o referente constitucional de apreciação.
A protecção operada através das prestações atribuídas pelos referidos "Cofres", integrada embora no sistema público de segurança social (pela natureza das instituições e dos eventos contingentes previstos), é uma protecção complementar (acresce, cumula-se) com o sistema de prestações reparadoras e assistênciais próprio do regime geral da função pública.
Por isso, a obrigatoriedade da inscrição, neste limite, sendo admissível no plano constitucional de conformação (geral) do sistema de segurança social, não será, nesse mesmo plano de análise, estritamente imposta fora do regime geral.
Por isso, do ponto de vista de análise constitucional do sistema, não se vê obstáculo à existência de subscritores não obrigatórios, desde que não haja violação do princípio da igualdade - artigo 13º da Constituição.
Com efeito, não se pode considerar que haja diferenciação substancial ou relevante de tratamento, tomando como ponto de referência a existência de subscritores voluntários - que livremente se podem inscrever e aceder às respectivas prestações. A violação do princípio encontrar-se-ia, apenas, se fosse prevista alguma impossibilidade de adquirir a qualidade de subscritor.
De outro modo, tomando como ponto de referência a existência de subscritores obrigatórios, e constituindo tal obrigatoriedade uma garantia de protecção no quadro de um mecanismo operativo de segurança social, e não, nesta perspectiva, um ónus, não se configura, igualmente, alguma violação do referido princípio em tal dualidade de categorização dos subscritores (43.
4. Na última questão suscitada na consulta pretende-se que se averigue-se o regime de protecção social garantido pelos referidos "Cofres" se harmoniza com o regime geral vigente em matéria de segurança social, definido pela Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, quer com os regimes de protecção social existentes na função pública.
A compatibilização com a Lei nº 28/84 é, como se disse, expressamente prevista na própria Lei, que, prevendo programaticamente uma unificação do sistema de protecção social, mantém em vigor, até à efectivação desse programa, os diversos sub-sistemas, nomeadamente todos os que se referem à protecção social no âmbito da função pública.
Em relação aos regimes de protecção existentes na função pública, em geral, a protecção social realizada pelos referidos "Cofres", complementar do regime geral, não suscita, também, problemas de compatibilidade.
Conclusão:
VII
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - O artigo 63º, nºs 1, 2, e 4 da Constituição afirma o direito de todos à segurança social, e impõe ao Estado a obrigação de organizar e subsidiar o sistema de segurança social para proteger os cidadãos na ocorrência de eventos contingentes que determinem a falta ou provoquem a diminuição dos meios de subsistência ou da capacidade para o trabalho;
2ª - A Lei da Segurança Social (Lei nº 28/84, de 14 de Agosto), concretiza, no plano normativo, a imposição constitucional, definindo as bases e princípios do sistema de segurança social, que se afirma universal, tendencialmente unitário, obrigatório e contributivo para os trabalhadores por conta de outrem ou independentes;
3ª - A Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, ressalva expressamente a vigência dos sistemas de segurança social da função pública até à respectiva integração gradual no sistema unitário;
4ª - Os Serviços Sociais da GNR e da PSP, criados respectivamente, pelos Decretos-Leis nº 42793 e 42794, ambos de 31 de Dezembro de 1959, realizam através de instituições denominadas "Cofres de Previdência" as suas finalidades de previdência social, que se integram no conceito de segurança social definido na Constituição e na Lei da Segurança Social;
5ª - O Cofre de Previdência da PSP, cujos Estatutos foram aprovados e mandados pôr em execução pela Portaria nº 18836, de 24 de Novembro de 1961, é uma instituição de previdência integrada nos Serviços Sociais da PSP, com personalidade jurídica, que tem como fim essencial a atribuição de um subsídio pecuniário, por morte do subscritor, pago às pessoas consideradas hábeis para o efeito;
6ª - O Cofre de Previdência da GNR, integrado, sem personalidade jurídica, nos Serviços Sociais da GNR, é expressamente qualificado no respectivo Regulamento, aprovado pela Portaria nº 672/83, de 9 de Junho, como instituição de previdência;
7ª - O Cofre de Previdência da PSP integrado nos Serviços Sociais da PSP e os Serviços Sociais da GNR, instituições criadas por acto normativo, com finalidades de segurança social, têm a natureza de pessoas colectivas públicas, devendo qualificar-se como fundações públicas;
8ª - A obrigatoriedade de inscrição nos respectivos Cofres de Previdência, determinada para alguns elementos da PSP e GNR, bem como a natureza facultativa da inscrição de outros, releva de opção do legislador, não afectando as imposições determinadas pelo princípio da igualdade ou pela definição constitucional do direito à segurança social.
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(1) Parecer nº 135-R/91, de 7 de Junho de 1991.
(2) Cfr., HANS F. ZACHER e FRANCIS KESSLER, Rôle Respectif du Service Publique et de L'initiative Privé dans la Politique de Sécurité Sociale, in, "Revue Internationale de Droit Comparé", 42ª année, nº 1, Janvier-Mars, 1990, pág. 203 e segs.
(3) Cfr., ibidem, págs. 204-205.
(4) Cfr., ibidem, pág. 206.
(5) Cfr., SÉRVULO CORREIA, Teoria da Relação Jurídica de Seguro Social, I, in, "Estudos Sociais e Corporativos", ano VII, Setembro 1968, nº 27, págs. 21 e segs., que neste ponto se acompanha de perto.
(6) Cfr., ibidem, pág. 23, citando Levi Sandri, "Istituzione di Legislazione Sociale".
(7) Cfr., ibidem, citando Barassi, "Previdenza Sociale e Lavoro Subordinato".
(8) Cfr., ibidem, págs. 34-35.
(9) Cfr. ibidem, pág. 36-37, que se acompanhou de perto.
(10) Cfr. Reforma de Previdência Social, 'Parecer da Câmara Corporativa', publicação nº 20 da 'Biblioteca Social e Corporativa', pág. 149.
(11) Cfr., ibidem, pág. 153.
(12) Cfr., v.g. a natureza e finalidades das Caixas Sindicais de Previdência, que podiam ser, consoante as espécies previstas na lei, caixas de previdência e abono de família, caixas de pensões e caixas de seguros - artº 1º do Decreto nº 45266, de 23 de Setembro de 1963, que aprovou o Regulamento Geral das Caixas Sindicais de Previdência.
As Caixas de Previdência e Abono de Família destinavam-se à protecção dos beneficiários e seus familiares na doença e na maternidade e à concessão de abono de família e prestações complementares.
As Caixas de Pensões tinham por finalidade a protecção dos beneficiários e seus familiares na invalidez, velhice e morte.
As Caixas de Seguros, de finalidade complementar, destinavam-se à cobertura de riscos especiais, sempre que não fosse aconselhável a inclusão de tais eventualidades nos esquemas de protecção de outras caixas sindicais.
(13) Cfr., o ponto 3 do diploma que criou os Serviços Sociais das Forças Armadas (Decreto-Lei nº 42072, de 31 de Dezembro de 1958).
(14) Os Estatutos do Cofre de Previdência das Forças Armadas foram objecto de alterações através do Decreto-Lei nº 44331, de 10 de Maio de 1962, Decreto-Lei nº 316/78, de 2 de Novembro de 1978 e Decreto-Lei nº 434-G/82, de 29 de Outubro de 1982.
Esta instituição resultou da fusão do Cofre de Previdência dos Oficiais do Exército Metropolitano e do Cofre de Previdência dos Sargentos de Terra e Mar, aquele criado pelo Decreto-Lei nº 10975, de 29 de Julho de 1925 e este pelo Decreto-Lei nº 14589, de 18 de Novembro de 1927.
(15) O diploma visou dotar a G.N.R. de serviços sociais idênticos aos das Forças Armadas: "sendo a Guarda uma corporação militar as bases fundamentais e os princípios em vigor nos Serviços Sociais das Forças Armadas, contidos no Decreto-Lei nº 42072, de 31 de Dezembro de 1958 não podem deixar de ser respeitados." (do preâmbulo do diploma).
(16) Integração com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1960, nos termos do Despacho do Ministro do Interior, de 23 de Março de 1960, publicado no Diário do Governo, I Série, nº 72, de 28 de Março de 1960.
(17) Antes da publicação do Regulamento, o Cofre regulava-se, na parte aplicável, pelas disposições em vigor para as instituições que nele foram integradas, nos termos do artigo 25º do Decreto-Lei nº 42793, de 31 de Dezembro de 1959, e do despacho ministerial de 23 de Março de 1960.
(18) Da mesma data do diploma que criou os Serviços Social da GNR e com justificação em tudo idêntica. Cfr. preâmbulo.
(19) O artigo 25º do diploma prevê a possibilidade de integração nos Serviços Sociais da PSP das instituições de previdência e assistência de carácter público ou privado existentes nos comandos distritais da PSP.
(20) Alterado pelas Portarias nºs 19211, de 31 de Maio de 1962, nº 20680, de 13 de Julho de 1964, nº 94/82, de 21 de Janeiro.
(21) Instituições de previdência existentes nos Comandos Distritais de Évora, Leiria, Funchal, Ponta Delgada, Porto, Braga, Setúbal e Viseu.
(22) Assim se pronunciou já este Conselho ao estudar a natureza do Cofre de Previdência das Forças Armadas, instituição de natureza e fins idênticos aos Cofres de Previdência da GNR e da PSP. Cfr. Pareceres nº 98/85, de 27 de Fevereiro de 1986, publicado no "Diário da República", II Série, nº 130, de 7 de Junho de 1986 e nº 42/86, de 24 de Abril de 1987, publicado no "Diário da República", II Série, nº 258, de 9 de Novembro de 1987.
(23) Cfr., v.g. ANTÓNIO DA SILVA LEAL, O Direito à Segurança Social, in "Estudos sobre a Constituição", Colectânea coordenada por Jorge Miranda, pág. 344.
(24) Cfr. ibidem, pág. 345.
(25) A revisão constitucional de 1989 (2ª Revisão) não foi marcada nesta matéria por sinais do neo-liberalismo "despersonalizador" do Estado - na opinião de JOSÉ MAGALHÃES, Dicionário da Revisão Constitucional, 'Segurança Social', pág. 102.
(26) Na exposição deste ponto segue-se de perto, e em síntese, A. SILVA LEAL, op. cit., págs. 346 e segs.
(27) Cfr., sobre os limites (conteúdo mínimo) dos direitos sociais, VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, págs. 248 e segs.
(28) Cfr., J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa, Anotada, vol. I, 2ª ed., 1984, pág. 339.
(29) Cfr., ibidem, que neste ponto se acompanha.
(30) A. SILVA LEAL, op. cit., págs. 264 e segs. defende a configuração constitucional do direito à segurança social como um compromisso entre a concepção assitencialista e laboralista (direito de pessoa carecida aos meios de subsistência e direito do trabalhador a indemnização pela falta ou diminuição da sua capacidade de trabalho), mas com predomínio de vertente laboralista.
(31) Cfr. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pág. 340.
(32) O regime geral concretiza-se através da atribuição de prestações pecuniárias ou em espécie nas eventualidades de doença, maternidade, acidentes de trabalho e doenças profissionais, desemprego, invalidez, velhice, morte, encargos familiares e outros previstos na lei - artigo 19º, nº 2 da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto.
(33) Cfr., nesta perspectiva, o Decreto-Lei nº 143/88, de 22 de Abril e Decreto Regulamentar nº 13/89, de 3 de Maio.
(34) a metodologia seguida basta esta referência, dispensando indagações sobre a natureza das contribuições dos beneficiários e, nomeadamente, quanto à integração conceitual no domínio da parafiscalidade.
(35) O parecer da Auditoria Jurídica elenca como "questão prévia", a primeira das questões que "os projectos de diploma em apreço suscitam", desde logo de natureza filosófica", "saber primeiramente, se a segurança social que se quer fazer prosseguir", através dos Cofres de Previdência, "se insere ou não na linha do sistema de segurança social que se quer para Portugal", "particularmente num momento em que parecem vingar (...) teses neo-liberais que preconizam uma parcial diminuição do papel do Estado e uma maior determinação do comportamento individual face aos riscos sociais..."
Tal "questão prévia" - que parece, aliás, ter dominado, como pressuposto determinante, a construção das dúvidas manifestadas sob formulação jurídica - escapa, porém, como é patente, aos limites de apreciação desta instância consultiva definidos no artigo 34º, alínea a), da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro.
(36) Limitar-se-á a resposta, porque essa é a matéria implicada, aos Cofres de Previdência da PSP e GNR.
(37) Cfr., supra, cap. IV, pontos 2.3. e 4.
(38) Cfr., sobre o conceito, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, I, pág. 549 e segs. e MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10ª edição, pág. 398 e segs.
(39) Cfr., sobre a natureza e elementos de delimitação conceitual das instituições particulares de interesse público, FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 553 e segs.
(40) Cfr., v.g. FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 323 e FAUSTO DE QUADROS, Polis, vol. 2, col. 1624-1626.
(41) As "Caixas de Previdência", que, tal como as "instituições de previdência do funcionalismo público civil e militar", integravam categorias (1ª e 4ª) das instituições de previdência - ambas incluídas na organização de previdência social, eram igualmente qualificadas pela doutrina como fundações públicas. Cfr. FREITAS DO AMARAL, ibidem, e MARCELLO CAETANO, op. cit., págs. 390-394, desig. pág. 393.
(42) Relativamente a prestações ou subsídios complementares do regime geral de segurança social (v.g., quanto ao regime geral da função pública), a obrigatoriedade de inscrição apenas poderia, hipoteticamente, ser testada pela intervenção e consideração dos princípios da necessidade e proporcionalidade.
(43) Cfr., sobre o princípio da igualdade, o Parecer deste Conselho nº 135/85, de 2 de Abril de 1987, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 372, pág. 76, com variadas referências doutrinais e jurisprudenciais.