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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
40/1991, de 10.10.1991
Data do Parecer: 
10-10-1991
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
AR - Presidente da AR
Entidade: 
Assembleia da República
Relator: 
GARCIA MARQUES
Descritores e Conclusões
Descritores: 
ASSEMBLEIA DA REPUBLICA
QUADRO DE PESSOAL
ALTERAÇÃO
RESOLUÇÃO
RESOLUÇÃO DA ASSEMBLEIA DA REPUBLICA
FUNCIONARIO PARLAMENTAR
PROVIMENTO
REGULAMENTO
PRINCIPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES
ORGÃO DE SOBERANIA
Conclusões: 
1 - O quadro de pessoal da Assembleia da Republica pode ser alterado por resolução da Assembleia, mediante proposta do Conselho de Administração - artigo 46, n 2, da Lei n 77/88, de 1 de Julho (Lei Organica da Assembleia da Republica);
2 - A referida norma da Lei Organica da Assembleia da Republica tem fundamento, como outras regras dessa lei, no principio da separação entre orgãos de soberania (artigo 114, n 1, da Constituição), e colhe apoio na competencia auto-organizativa do Parlamento;
3 - A resolução da Assembleia da Republica, a que alude a citada norma da LOAR, e instrumento adequado para a introdução não so de alterações quantitativas (ou de dotações), mas tambem de alterações qualitativas, mediante a eventual criação ou eliminação de carreiras ou categorias, no quadro de pessoal da Assembleia da Republica, desde que tais alterações não impliquem consequencias estatutarias no regime juridico desse pessoal;
4 - As normas relativas ao estatuto juridico do pessoal da Assembleia da Republica, mormente as normas da sua admissão e provimento, são as constantes da respectiva Lei Organica e seus anexos e ainda dos regulamentos que vierem a ser homologados pelo Presidente da AR, apos deliberação do Conselho de Administração, sob proposta do secretario-geral - artigo 48, n 2, da LOAR;
5 - Em face da diversidade da natureza e conteudo dos instrumentos legais referidos nas conclusões 1 e 4, as resoluções da Assembleia da Republica indicadas no artigo 46, n 2, não são a sede adequada para incluir normação relativa ao estatuto juridico do pessoal da AR, designadamente respeitante a sua admissão e provimento;
6 - As "observações" complementares ao mapa com o quadro (alterado) de pessoal não podem violar normas ou principios constantes da LOAR;
7 - Algumas "observações" que figuram em complemento do quadro de pessoal anexo ao projecto de "resolução" da Assembleia da Republica não respeitam os criterios constantes das conclusões 5 e 6, pelo que o referido projecto de resolução não deve, com o seu actual conteudo, ser aprovado.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Presidente da Assembleia da República,
Excelência:


1.

Levantaram-se dúvidas sobre o projecto de alteração do quadro de pessoal da Assembleia da República, que fora proposto e aprovado pelo Conselho de Administração.

Dúvidas que se encontram expostas no despacho de Vossa Excelência de 2 de Maio findo, que importa, por isso, transcrever:

"0 projecto de alteração do Quadro de Pessoal da Assembleia da República, proposto pelo Conselho de administração, suscita, como refere o Senhor Auditor Jurídico, fundadas dúvidas quanto à possibilidade legal da sua aprovação por mera resolução da Assembleia.

Em primeiro lugar, é necessário esclarecer se a Resolução a que alude o nº 2 do artigo 46º da Lei nº 77/88, de 1 de Julho, será o instrumento próprio a recorrer quando se trate não propriamente de proceder a uma mera alteração quantitativa do Quadro de Pessoal em vigor, mas a uma alteração qualitativa do mesmo, envolvendo ainda a alteração das "Regras, Critérios e Observações" que o complementam.

Depois, considerando o próprio projecto de Resolução apresentado, importa determinar se as normas constantes do seu anexo, e epigrafadas de "Observações", estarão ou não em colisão com as normas e princípios da citada Lei Orgânica da Assembleia da República.

Como se trata de questões da maior importância, não só para a Assembleia da República, mas também para o próprio direito da Função Pública em geral, tenho por bem ouvir sobre elas o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de acordo com a Proposta do Senhor Auditor Jurídico (1) enviando-se, para o efeito, àquele órgão o projecto de Resolução em causa, acompanhado do respectivo processo e com cópia deste despacho".

Termos em que cumpre emitir parecer.

2

2.1. Com data de 6 de Março transacto, o Presidente do Conselho de Administração (C.A.) da Assembleia da República (A.R.) submeteu à consideração de Vossa Excelência um projecto de resolução relativo à proposta de alteração do quadro de pessoal da A.R. aprovado por unanimidade pelo referido C.A.

A referida proposta baseou-se no estudo elaborado por um grupo de trabalho designado pelo C.A., reflectindo uma apreciação técnico-administrativa que ocupou diversas reuniões do Conselho.

Em informação do grupo de trabalho (dirigida ao Presidente do C.A.), de 6 de Março, esclarece-se que o quadro actual compreende 354 lugares, ao passo que o quadro proposto eleva este número para 435, ou seja, determinando um aumento de 81 lugares, que incluem, todavia, 41 para integração de pessoal (2) e 1 criado por força da lei (3) .


Por outro lado, 17 lugares cuja criação é proposta serão extintos quando vagarem (4).

2.2. Num texto de (projecto de) nota justificativa, que acompanhava o projecto de resolução, pode ler-se o seguinte:

"Considerando as carências de recursos humanos sentidos pelos Serviços da Assembleia da República, em face das novas exigências que a tecnologia por um lado, o desenvolvimento da actividade parlamentar e as relações cada vez mais intensas com outros parlamentos e organismos internacionais, por outro, lhes impõem, empreendeu o Conselho de Administração proceder a uma análise global de tais carências, com vista à alteração do quadro do pessoal, em conformidade com o nº 2 do artigo 46º da Lei nº 77/88, de 1 de Julho.


Nessa alteração se tomará em conta a situação do pessoal supranumerário.

Após cuidadoso estudo da matéria, verificou-se que, efectivamente, se tornava necessário o reajustamento do quadro do pessoal, cuja exiguidade tem provocado o recurso à requisição e à contratação, além do quadro, de pessoal com o perfil adequado à realização de tarefas específicas, nos termos permitidos pela legislação em vigor, pessoal que importa integrar no quadro dada a sua indispensabilidade e com vista a garantir que o quadro traduza com fidelidade as necessidades permanentes de apoio e suporte funcional para o bom funcionamento deste órgão de Soberania".

2.3. Por sua vez, o projecto de Resolução dispõe o seguinte:

"Nos termos do artigo 46º, nº 2, da Lei nº 77/88, de 1 de Julho, a Assembleia da República, mediante proposta do Conselho da Administração, resolve o seguinte:

1 - 0 quadro do pessoal publicado em anexo à Lei nº 77/88, de 1 de Julho, passa a ser o constante do anexo à presente Resolução.

2 - A presente Resolução entra em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação".

2.3.1. Segue-se o mapa anexo com o quadro de pessoal proposto, o qual, cotejado com o quadro de pessoal em vigor, constante do Anexo I à Lei nº 77/88 (Lei Orgânica da Assembleia da República), apresenta as seguintes alterações pontuais (por áreas funcionais ou carreiras):

a) Direcção: o mesmo total de 20 unidades, com as seguintes modificações por categoria/cargo: 5 directores de serviço em vez de 4 e 12 chefes de divisão, em vez de 13;
b) Assessoria administrativa: supressão do cargo de consultor administrativo, em consequência da eliminação da área funcional e da categoria correspondentes;
c) Juristas: acréscimo de um lugar (de 14 para 15);
d) Assuntos sociais, assuntos culturais e relações parlamentares internacionais: acréscimo de dois lugares (de 6 para 8);
e) Documentalista: mais seis lugares (de 16 para 22);
f) Conservador do Palácio e do Museu: mais um lugar (de 1 para 2);
g) Carreira técnica superior da área funcional de Informática: mais quatro lugares (de 8 para 12);
h) Criação de um lugar de técnico superior de Informática principal, para integração de funcionário requisitado;
i) Criação da área funcional BADI e administrativa (carreira técnica): dois lugares de técnico especialista principal;
i) Técnico-adjunto de BADI: mais dois lugares (de 10 para 12);
k) Técnico-adjunto de gestão da área de administração e contabilidade: mais cinco lugares (de 16 para 21);
1) Técnico-adjunto de apoio parlamentar: menos três lugares (de 12 para 9);
m) Operador de sistemas (informática): mais um lugar (de 6 para 7);
n) Programador Informática): mais dois lugares (de 2 para 4);
o) Operador de meios audiovisuais: mais quatro lugares (de 2 para 6);
p) Técnico auxiliar de gestão de administração e contabilidade: mais seis lugares (de 19 para 25);
q) Técnico auxiliar de apoio parlamentar: mais seis lugares (de 14 para 20);
r) Técnico auxiliar de documentação, secretariado e informação: mais catorze lugares (de 6 para 20);
s) Grupo de pessoal administrativo, integrando as áreas funcionais de gestão administrativa e financeira, apoio parlamentar e relações públicas, informação e documentação: mais treze lugares (de 50 para 63);
t) Auxiliar de biblioteca: mais sete lugares (de 4 para 11);
u) Auxiliar de sala: mais um lugar (de 9 para 10);
v) Encarregado de portaria: mais três lugares (de 4 para 7);
w) Electricista: mais um lugar (de 1 para 2);
x) Carpinteiro: mais um lugar (de 1 para 2);
Y) Jardineiro: mais um lugar (de 1 para 2);
z) Motorista: mais dois lugares (de 6 para 8);

2.3.2. Após o mapa com o (novo) quadro de pessoal (que, contrariamente ao quadro aprovado pela Lei nº 77/88, é omisso relativamente às letras correspondentes às diferentes categorias/cargos) são enunciadas as já referidas “observações", que se distribuem em anotações de dois diferentes tipos.

Em primeiro lugar surgem, por ordem alfabética (de a) a q)), observações referenciadas ao quadro de pessoal, em cuja coluna, intitulada "número de lugares", se encontram as correspondentes chamadas. Trata-se de observações concretamente referidas ao lugar ou a alguns dos lugares em apreço, não assumindo natureza normativa. A título de exemplo referem-se as seguintes:

"Compreende um lugar de Director de Serviços para o apoio à Alta Autoridade para a Comunicação Social";

"Lugar a extinguir quando vagar";

"Lugares a extinguir quando vagarem, não podendo ser providos em regime de substituição ou a qualquer título
precário";

"Um lugar para integração do Operador em regime de requisição"

Num segundo grupo situam-se "observações" de diferente natureza, passíveis de suscitarem as dúvidas que a consulta reflecte.

É que, em alguns casos, se trata da enunciação de autênticas regras de admissão, provimento ou até de equiparação (a outras categorias) para efeitos de vencimento, cujo conteúdo pode gerar fundadas dúvidas de que oportunamente se cuidará.

Assim, transcrevem-se, a título exemplificativo, as seguintes "observações":

"2) 0 pessoal pertencente à categoria de Secretário de 2ª classe, das diversas carreiras do quadro, integrados nos escalões 4, 5, 6, 7 e 8 passam a pertencer, respectivamente, aos escalões 1, 2, 3, 4, e 5 com os mesmos índices";

"3) 0 pessoal integrado no quadro da Assembleia da República pelos dispositivos previstos na Lei nº 77/88, de 1 de Julho, e que à data se encontravam na situação de requisitados ou destacados, contam antiguidade, para efeitos de promoção e progressão na actual categoria e carreira, o tempo de serviço prestado na categoria anterior, desde que haja correspondência do respectivo conteúdo funcional";

“5) o Bibliotecário, o Conservador do Arquivo Histórico-Parlamentar, o Conservador do Palácio e do Museu e o Chefe do Sector responsável pelo Serviço de reprografia, microfilmagem e offset, são equiparados a Chefe de Divisão, para efeitos de vencimento";

"6) Os funcionários do quadro da Assembleia da República que tenham obtido entretanto o grau de licenciatura podem, mediante proposta do Secretário-Geral, transitar para a carreira técnica superior, na base da carreira, independentemente da sua actual categoria ou carreira".

2.4. Justificar-se-á, por fim, fazer referência ao despacho de Vossa Excelência de 8 de Março findo, através do qual foram solicitados ao C.A. alguns esclarecimentos adicionais, antes de se apresentar o projecto de Resolução à apreciação dos grupos parlamentares.

Não se revelando, para a economia do parecer, especialmente significativas as questões relativas aos custos financeiros e ao cabimento orçamental, limitemos a nossa atenção às questões que Vossa Excelência equacionou assim:

“ a) Quais os critérios funcionais que presidiram à elaboração da proposta";

"d) Como é que seriam integradas no articulado da actual LOAR algumas das Observações que implicam alterações ao actual articulado da Lei Orgânica da AR”.

Respondendo, o Grupo de Trabalho, em informação de 15 de Abril passado, dirigida ao Presidente do C.A., prestou os seguinte esclarecimentos:

"a) Critérios funcionais

A presente proposta teve como finalidade, por um lado, fazer corresponder o quadro funcional da Assembleia da República com a situação real existente e, por outro, fazer face às carências em recursos humanos sentidas pelos Serviços, bem como, corresponder a insuficiências que o actual quadro evidencia quanto a determinadas especialidades e funções.

Acresce referir que foi preocupação não empolar o quadro da Assembleia da República, antes dar-lhe maior flexibilidade e resolver problemas residuais que vêm conflituando com uma actual gestão de carreiras e de pessoal.

Foi feito um levantamento casuístico de necessidades baseado em opiniões veiculadas pelo pessoal dirigente de acordo com leituras decorrentes da gestão do quotidiano laboral dos respectivos Serviços.


Esta recolha metodológica permitiu proceder a levantamento cuidado, alicerçado na experiência dos que são confrontados com a necessidade de dar resposta ás solicitações legais e de assegurar o apoio técnico e administrativo à Assembleia da República".

.................................................................................................................................

"d) Como seriam integradas no articulado da LOAR algumas das observações que implicam alteração do actual articulado.

0 quadro proposto será integrado na Lei Orgânica da Assembleia da República nos termos e ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 46º. Ou seja, desde que aprovado por resolução da Assembleia, o quadro de pessoal passa a ser o agora proposto.

Nenhuma das observações implica alteração ao actual articulado da LOAR.

As observações (tanto as actuais como as propostas) referem-se ao quadro de pessoal e não ao articulado da lei".

Restará acrescentar que o Presidente do C.A., ao reenviar a Vossa Excelência o projecto da resolução acompanhado pelos esclarecimentos prestados pelo Grupo de

Trabalho, manifestou o entendimento de que "porque alguns aspectos da proposta, nomeadamente no concernente às "Observações", poderão eventualmente vir a suscitar dúvidas de carácter jurídico, venho sugerir a V.Exª. que, sobre a matéria, obtenha o parecer prévio do Senhor Auditor Jurídico"

Importa, assim, conhecer o regime jurídico vertido na Lei Orgânica da Assembleia da República (LOAR) no que se refere ao pessoal dos respectivos Serviços, com especial incidência nas normas relativas ao correspondente quadro de pessoal e às condições fixadas para a sua alteração.

3.1. Uma mirada (retrospectiva) sobre o disposto no domínio da anterior LOAR (Lei nº 32/77, de 25 de Maio) pode ajudar a compreender melhor o regime constante da actual Lei Orgânica (6).

Podem enunciar-se do seguinte modo as grandes linhas de força enformadoras do regime de pessoal fixado no texto originário da Lei nº 32/77:

Para o desempenho das suas funções de superintendência nos respectivos serviços técnicos e administrativos, o Presidente da A.R. ouvirá o conselho administrativo - artigo 29º, nºs. 1 e 2 (7) ;

- A organização interna dos serviços depende de despacho do Presidente da A.R. e as condições do seu funcionamento serão definidas em regulamento próprio, também aprovado pelo Presidente, com parecer favorável do C.A. e sob proposta do Secretário-Geral da A.R. -artigo 8º (8) .

- A Assembleia da República dispõe de autonomia administrativa e financeira e de património próprio -artigo 12º, nº 1.

3.2. Sobre o regime de pessoal estatuía o Capítulo VII, constituído pelos artigos 17º a 25º.

De acordo com o artigo 17º, a Assembleia da República "dispõe de um corpo de funcionários técnicos e administrativos constantes do quadro anexo à presente lei", fazendo-se o seu provimento nos termos constantes dos artigos 19º, para o primeiro provimento, e 20º para todas as demais situações. Os funcionários da A.R., atento o disposto pelo artigo 20º, eram, assim, nomeados pelo seu Presidente, mediante parecer favorável do conselho administrativo e sob proposta do Secretário-Geral, "de acordo com os requisitos gerais aplicáveis à função pública".

0 seu regime especial de trabalho, eventualmente determinante de um horário especial, de prestação de serviço por turnos e de remuneração suplementar, constava do artigo 21º, sem embargo da possibilidade de requisição de técnicos e gestores de empresas públicas ou da requisição e destacamento de funcionários (artigos 22º e 23º).

Depois de sublinhar que os funcionários e agentes da A.R. "estão exclusivamente ao serviço do interesse público", e têm um particular ónus de sigilo, dispunha o nº 2 do artigo 25º:

"Aplica-se aos trabalhadores referidos no número anterior o Estatuto da Função Pública em tudo o que não contrarie o disposto na presente Lei".

3.3. De particular interesse se revestem algumas alterações introduzidas à LOAR pela Lei nº 27/79, de 5 de Setembro (9) .

0 artigo 1º deste diploma deu nova redacção aos artigos 4º, 9º, 15º, 17º, 18º e 20º da Lei nº 32/77, revelando-se de especial saliência, no contexto da consulta, as modificações introduzidas aos artigos 17º e 20º.

Assim, quanto ao primeiro, o artigo na redacção que lhe fora dada pela Lei nº 32/77 passou a constituir o nº 1, sendo-lhe aditado um nº 2, com o seguinte texto:

"0 quadro de pessoal da Assembleia da República poderá ser alterado, obtido parecer favorável do conselho administrativo, por resolução da Assembleia, a publicar no "Diário da República" e no "Diário da Assembleia da República" (10) .


Ou seja, a Lei nº 27/79 veio permitir expressamente a alteração do quadro de pessoal da A.R., estabelecendo, para tal, as seguintes condições:

- a alteração deve assumir a forma de uma resolução da A.R.;

- deverá ser precedida de parecer favorável do conselho de administração;

deverá ser objecto de publicação no "Diário República" e no "Diário da Assembleia da República".

Por sua vez, relativamente ao artigo 20º, o texto da lei nº 1. , tendo sido aditados os nºs 2 e 3, do seguinte teor:

“2 - As normas de provimento de pessoal constarão de regulamento próprio, a elaborar pelo conselho administrativo, que será homologado, em despacho normativo, pelo Presidente da Assembleia da República, no prazo de trinta dias a contar da data de aprovação do regulamento no conselho administrativo.

3 - 0 regulamento será publicado no "Diário da República" e no "Diário das Assembleia da República".

Assim, mediante o disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 20º da LOAR, aditados pela Lei nº 27/79, fixou-se o quadro jurídico a que deveriam passar a obedecer as normas de provimento de pessoal dos serviços da A.R., o qual pode ser sumariado do seguinte modo:

- Tais normas (de provimento de pessoal) deverão constar de regulamento próprio;

- tal regulamento deve ser elaborado pelo C.A. e homologado, dentro de prazo para tal fixado, em despacho normativo do Presidente da A.R.;

- o referido regulamento deve ser publicado no D.R. e no D.A.R.

Pode-se, assim, asseverar com segurança que, na sistematização do diploma que se está a acompanhar, não podem confundir-se o regulamento de que devem constar as normas de provimento de pessoal (artigo 20º, nº 2) e a resolução da A.R. que venha a conter a alteração ao quadro de pessoal (artigo 17º, nº 2).

3.4. Dando cumprimento ao disposto no artigo 20º, nº 2, da Lei nº 32/77, com a nova redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º da Lei nº 27/79, o Presidente da A.R., homologou, através do Despacho Normativo nº 368-A/79, de 14 de Dezembro, o regulamento contendo as normas de provimento, que passou a designar-se como Estatuto Jurídico do Pessoal da Assembleia da República (11) .

Em anexo figura o quadro de pessoal da A.R. a que se refere o artigo 6º da Lei nº 27/79 - cfr. notas (10) e (11). Trata-se do quadro que incorpora as alterações para efeitos de reestruturação de carreiras e correcção das anomalias previstas no Decreto-Lei nº 191-C/79, as quais são feitas, obtido parecer favorável do CA., por despacho normativo do Presidente da A.R.. 0 que confirma a conclusão a que já se chegara, a propósito da autonomia jurídica (material e formal) do instrumento da alteração do quadro de pessoal previsto no nº 2 do artigo 17º da lei nº 32/79 redacção que lhe foi dada pelo artigo 19 da Lei nº 27/79.

É que, enquanto as alterações previstas no artigo 6º se destinavam tão somente a promover a reestruturação das carreiras e a correcção das anomalias de acordo com a normação do Decreto-Lei nº 191-C/79, podendo ser prosseguidos por despacho normativo do Presidente da A.R. (12) , as alterações previstas no artigo 17º, nº 2, da LOAR revestiam outra natureza, traduzindo-se num redimensionamento do quadro de pessoal exigindo-se para a sua consecução a forma de resolução da A.R.

Pode pois afirmar-se que, na sistemática da anterior loar no âmbito da vigência da redacção que foi dada a alguns dos seus preceitos da redacção que foi dada a alguns dos seus preceitos pela Lei nº 27/79 importava distinguir entre as seguintes realidades
jurídico - normativas


- resolução da A.R. para o redimensionamento do quadro de pessoal nos termos do nº 2 do artigo 17º da Lei nº 32/77, aditado pela Lei nº 27/79;

- despacho normativo do Presidente da A.R. para as alterações ao quadro de pessoal com vista á reestruturação de carreiras e correcção de anomalias nos termos do artigo 6º da Lei nº 27/79;

- regulamento, a elaborar pelo C.A., que será homologado em despacho normativo do Presidente da A.R., para edição das normas de provimento de pessoal - nº 2 do artigo 20º da Lei nº 32/77, na redacção da Lei nº 27/79.


3.5. Importa, todavia, referir ainda as alterações introduzidas ao regime de pessoal da Assembleia da República pela Lei nº 11/85, de 20 de Junho.

Assim, depois de, no artigo 1º, terem sido aprovadas todas as normas constantes do Estatuto Jurídico do Pessoal da A.R., homologadas pelo Despacho Normativo nº 368-A/79, normas que passaram a fazer parte integrante da referida lei (artigo 2º), o artigo 3º veio dar nova redacção ao artigo 20º da Lei nº 32/77, com os aditamentos que lhe haviam sido introduzidos pela Lei nº 27/79.

0 artigo 20º da LOAR, sempre subordinado à epígrafe "Provimentos", passou a ter a seguinte redacção:

"1 - Fora dos casos previstos no artigo anterior (13) , o provimento dos lugares será feito por nomeação do Presidente da Assembleia da República, com parecer favorável do conselho consultivo e sob proposta do Secretário-Geral de acordo com os requisitos gerais aplicáveis à função pública.

2 - As normas de provimento de pessoal constarão sempre da lei".

0 nº 1 reproduz fielmente o texto anterior, que data, como se viu, da versão inicial da Lei nº 32/77.

Todavia, o nº 2 vem introduzir significativa alteração em relação ao regime antecedente. Com efeito, a partir da Lei nº 11/85, as normas de provimento de pessoal deixaram de poder constar de regulamento próprio, a elaborar pelo conselho administrativo e homologado em despacho normativo pelo Presidente da A.R., para passarem a ter de constar sempre da lei (14) .

A exigência de lei para a edição das normas de provimento de pessoal da A.R. encontrou, desde logo, tradução na própria incorporação, feita pela lei nº 11/85, das normas constantes do Estatuto Jurídico do Pessoal da Assembleia da República, homologadas pelo Despacho Normativo nº 368-A/79, ao abrigo do disposto pelo nº 2 do artigo 20º da Lei nº 32/77, com a redacção que lhe fora dada pelo artigo 1º da Lei nº 27/79, de 5 de Setembro.

4.

4.1. Apreciemos agora os princípios fundamentais contidos na nova LOAR - a Lei nº 77/88, de 1 de Julho (15) .

Distribuída por nove capítulos, revelam-se de especial interesse algumas normas do Capítulo VI, relativo ao "Pessoal dos serviços da Assembleia da República" - artigos 45º a 61º.

Permita-se-nos, porém, uma anotação preambular para salientar, na esteira do parecer nº 30/89, que a nova LOAR deu um passo em frente na direcção de uma maior autonomia do corpo de funcionários do Parlamento em relação aos funcionários públicos da administração central, regional e local. Adiante poderemos alicerçar esta asserção em disposições concretas da lei, extraindo-se as consequências pelas mesmas consentidas.


4.2. Logo no artigo 1º se destaca a postura autonómica do Parlamento, através da definição de "instrumentos de gestão administrativa, financeira e de apoio técnico que permitam à A.R. o desenvolvimento da sua actividade específica", dotando-a de "autonomia administrativa e financeira", bem como de património próprio, afectando-lhe "serviços hierarquizados, denominados serviços da Assembleia da República".

São órgãos da administração da A.R. o seu Presidente e o Conselho de administração (artigo 5º), cabendo ao Presidente superintender na administração (artigo 6º, nº 2).

0 C.A. - órgão de consulta - é constituído por um máximo de sete deputados, ou os seus substitutos, em representação de cada um dos sete maiores grupos parlamentares, pelo secretário-geral da A.R. e por um representante dos funcionários parlamentares (artigo 12º, nº 1), conferindo-lhe a lei um amplo leque de atribuições (artigo 13º), entre as quais se conta a de se pronunciar sobre as propostas relativas ao provimento do pessoal. (alínea h)).


No apoio técnico e administrativo ao funcionamento da A.R. assume especial relevo a figura do Secretário-Geral, nomeado pelo Presidente, obtido parecer favorável do C.A. (artigo 21 º, nº 1 ) .

Para além do Auditor Jurídico, da Assessoria Jurídica e do Gabinete de Estudos Parlamentares (16) , os serviços da A.R. compreendem ainda a Direcção-Geral de Apoio Parlamentar a Direcção-Geral de Administração e Informática, a Direcção de Serviços de Relações Públicas e Internacionais e o Museu (17) .

Escreve-se no parecer nº 30/89 com interesse, para a análise que nos propomos , o seguinte


"Com alguma particularidade na organização e chefia de Serviços poderão anotar-se os dispositivos do artigo 31º, nº 3, que comete a Direcção de Apoio Técnico (inserida na Direcção-Geral de Apoio Parlamentar) a um técnico superior "equiparado a chefe de divisão para efeitos de vencimento", e do artigo 38º, nº 2, ao confiar a direcção do Centro de Informática a um técnico superior "equiparado a director de serviços para efeitos de vencimento".

Pode retirar-se destas "particularidades" a constatação de que, quando quis fazer equiparações (a diferentes categorias) para efeitos de vencimento, a LOAR fê-lo expressamente no seu articulado. Circunstância que merece reflexão, susceptível de conduzir à conclusão de que não é tecnicamente curial a via utilizada no projecto de resolução de alargamento do quadro, mediante a qual se pretendia alcançar o dito objectivo através de uma observação colocada em anexo (18) . Retomar-se-á esta problemática (19) .

4.3. É no âmbito do Capítulo VI que encontramos as disposições essenciais com vista à abordagem das questões que nos ocupam.

0 artigo 45º, sob a epígrafe "Estatuto do pessoal parlamentar", estabelece o seguinte:

"0 pessoal da Assembleia da República, que constitui o quadro dos funcionários parlamentares, rege-se por estatuto Próprio, nos termos da presente lei e da sua regulamentação, constituindo direito subsidiário a legislação aplicável à administração central do Estado, designadamente o Estatuto da Aposentação".

De particular importância, o artigo 46º, epigrafado

"Quadro de pessoal", dispõe:


"1- A Assembleia da República dispõe do pessoal constante do quadro anexo à presente lei.

2 - 0 quadro de pessoal da Assembleia da República pode ser alterado por resolução da Assembleia, mediante proposta do Conselho de Administração"

Afirmada a regra de que o recrutamento e selecção do pessoal não dirigente da A.R. é feito por concurso público (artigo 47º), estabelece o artigo 48º, sob a epígrafe "Admissão e provimento de pessoal":

"1 - 0 provimento de lugares de pessoal não dirigente é feito por despacho do Presidente da Assembleia da República, sob proposta de secretário-geral ( ... ), obtido prévio parecer favorável do Conselho de Administração.

2 - Os conteúdos funcionais e as normas de admissão e provimento do pessoal são as constantes da presente lei e seus anexos I, incluindo as respectivas regras as, critérios e observações, II, III e IV e ainda dos regulamentos que vierem a ser homologados pelo Presidente da Assembleia da República, após deliberação do Conselho de Administração, sob proposta do secretário-geral da Assembleia da República.

3 - Os regulamentos referidos no número anterior são publicados no "Diário de República" e no "Diário da Assembleia da República" (20) .
4.4. Atente-se, enfim, nas disposições dos artigos 52º, respeitante ao "regime especial de trabalho", e 53º, sobre o regime remuneratório do pessoal da Assembleia da República e dos gabinetes".

De acordo com esta última disposição, o referido regime remuneratório é fixado pelo Presidente da A.R., obtido o parecer favorável do C.A., "sem prejuízo do anexo I à presente lei".

Coube justamente ao já citado parecer nº 30/89 esclarecer as dúvidas levantadas sobre a interpretação do artigo 53º, mormente no que se referia à interpretação da ressalva final: "sem prejuízo do anexo I à presente lei" (21) .

Justifica-se que se transcrevam as conclusões extraídas no citado Parecer:

1ª A norma do artigo 53º [da L.O.A.R.), ao conferir poderes ao Presidente (da A.R.] para fixar o regime remuneratório dos funcionários parlamentares ( ... 3, tem fundamento, como outras regras dessa lei, no princípio da separação entre órgãos de soberania (artigo 114º, nº 1, da Constituição), e colhe apoio na competência auto-organizativa do Parlamento, não sendo incompatível com quaisquer normas ou princípios da Lei Fundamental;

2ª Os poderes concedidos ao Presidente (da A.R.) pela aludida norma do artigo 53º devem ser exercidos sem prejuízo do disposto no anexo I á Lei nº 77/88, o que significa, além do mais, não abrangerem a possibilidade de alteração do quantitativo correspondente às letras de vencimento de cada categoria, tal como resulta da tabela geral de vencimentos dos trabalhadores da Administração Pública".

4.5. Restará, no âmbito da apreciação da nova LOAR, e ainda antes de se proceder à súmula das alterações introduzidas ao regime precedente, lançar uma mirada sobre os anexos a que se faz referência no nº 2 do artigo 48º.

O anexo I representa o quadro de pessoal da A.R., englobando a menção ao "quadro anterior" e ao "quadro actual reestruturado". E enquanto no quadro anterior se discriminava o "grupo de pessoal", a "área funcional", a carreira" e a categoria", o quadro reestruturado acrescenta, em colunas autónomas, o "nível" (a seguir ao grupo de pessoal) e o "grau" (a seguir à carreira).

Por outro lado, em vez de "categoria", passa a referir-se "categoria/cargo", adita-se a referência à ".letra" e procede-se à comparação entre o número de lugares "a mais ou a menos" (22) .

0 pessoal aparece dividido segundo os grupos seguintes: pessoal dirigente, pessoal técnico superior, pessoal técnico, pessoal com funções de chefia, pessoal técnico-profissional, pessoal técnico-auxiliar, pessoal de Administração, pessoal auxiliar, pessoal operário (23) . Este agrupamento é praticamente idêntico ao anterior. No entanto, como se reconhece no parecer nº 30/89, para além de algumas carreiras novas, surgiram também algumas categorias novas em carreiras já criadas anteriormente, em regra com intenções valorizativas, permitindo o acesso até letra de vencimento mais elevada (24) .


Complementarmente ao quadro de pessoal, e fazendo também parte do Anexo I, figuram diversas "regras, critérios e observações", distribuídas em três grupos. 0 primeiro grupo é constituído por um conjunto de anotações de natureza semelhante ao primeiro conjunto de observações que figuram a seguir ao mapa de quadro de pessoal anexo ao projecto de resolução. Distribuem-se por ordem alfabética, referindo-se concreta e especificamente ao(s) lugar(es) do quadro em que a correspondente chamada foi aposta. As regras integrantes dos segundo e terceiros grupos têm carácter normativo, contendo critérios de decisão para fina de admissão provimento do pessoal. dos serviços parlamentares (25) .

0 Anexo II compreende a descrição dos conteúdos funcionais das carreiras e categorias não insertas em carreiras, enquanto o Anexo III enumera as formas de ingresso e acesso nas carreiras e os métodos de selecção a utilizar. Por sua vez, o Anexo IV enuncia as exigências mínimas de formação nas carreiras de informática.

4.6. A L.O.A.R. teve origem nos projectos de lei nº 142/V, apresentado pelo PSD e nº 169/V, apresentado pelo PS, PCP, PRD, CDS, Os Verdes e ID (26) .

Votado na especialidade o projecto de lei nº 142/V, resultou a aprovação, por unanimidade, de um conjunto de artigos, e de outros por maioria. Entre estes se contou o artigo 48º (27) , relativamente ao qual foi apresentada uma proposta de substituição que, no essencial, consistiu no seguinte:

- em relação ao nº 1, eliminação da expressão "não dirigente", por forma a que a norma pudesse abranger a totalidade do pessoal da A.R. (28) .

- em relação ao nº 2, que mais nos interessa, propôs-se a seguinte redacção: "As normas de provimento do pessoal são as constantes da presente lei e dos correspondentes regulamentos, a aprovar por resolução da Assembleia da República, sob proposta do conselho de administração".

Submetidas à votação, as proposta de alteração dos artigos 47º e 48º foram rejeitadas, com votos contra do PSD e votos a favor do PS, PCP, PRD, CDS e ID. 0 debate parlamentar não fornece quaisquer contributos para fundamentar quer a proposta de alteração, quer o resultado da votação (29) .

Enfim, o projecto de lei nº 142/V, submetido à votação, foi aprovado com votos a favor do partido maioritário e votos contra de todos os partidos e agrupamentos da oposição (30) .
4.7. Rematando a apreciação a que se procedeu da Lei nº 77/88, quanto à problemática relativa à alteração do quadro de pessoal e à sede normativa adequada para a inclusão das correspondentes normas de provimento, podem extrair-se as seguintes ilações:

a) o pessoal da Assembleia da República rege-se por estatuto próprio, nos termos da Lei nº 77/88 e da sua regulamentação (31) .

b) 0 quadro de pessoal (32) da Assembleia da República pode ser alterado por resolução da A.R., mediante proposta do C.A. - artigo 46º, nº 2;

c) As normas de admissão e provimento de pessoal bem como os respectivos conteúdos funcionais) são as constantes da Lei nº 77/88 e seus anexos e ainda dos regulamentos que vierem a ser homologados pelo Presidente da A.R. - artigo 48º, nºs. 2 e 3.

Resulta do que se expôs que, tal como no regime da precedente LOAR, não há confusão possível entre a resolução da A.R., mediante a qual pode ser alterado o correspondente quadro de pessoal, e o regulamento de que venham a constar normas de admissão e provimento do referido pessoal.

Evidente se torna que, inflectindo em relação à opção tomada pela Lei nº 11/85 (na redacção que deu ao nº 2 do artigo 20º da Lei nº 32/77), a nova LOAR deixou de exigir que as normas de provimento de pessoal constem sempre de lei, retomando a essência da solução normativamente fixada pela Lei nº 27/79 (ao aditar os nºs 2 e 3 ao artigo 20º da Lei nº 32/77) (33) . Trata-se, no entanto, de matéria sem consequências directas no que se refere à solução das questões colocadas pela consulta. Com efeito, como se disse, não é possível confundir os instrumentos normativos a que se referem os artigos 46º, nº 2, e 48º, nº 2, da nova LOAR (ou seja, a resolução da A.R. e os regulamentos que venham a conter normas de admissão e provimento do pessoal).

De qualquer forma, e como é óbvio, a normação que vier a integrar os regulamentos previstos no nº 2 do artigo 48º não poderá ferir o princípio vertido no nº 5 do artigo 115º da Constituição, pelo que não poderá, designadamente, modificar preceitos da própria LOAR.

5

5.1. A Assembleia da República está dotada de um quadro próprio de funcionários parlamentares, baseando-se a autonomia da sua gestão numa manifestação do princípio da separação de poderes entre os diversos órgãos de soberania e de auto-organização do Parlamento - cfr., v.g. I artigos 167º, alínea g), 178º e 184º da C.R.P.

Como se concluiu no parecer nº 56/89, já referido, a discussão parlamentar havida a propósito da Lei nº 77/88, revelou a intenção segura de reforço dos poderes do Presidente da A.R., relativos à gestão administrativa e financeira da Assembleia e a consequente diminuição dos poderes do C.A., face à lei orgânica anterior.

Por outro lado, também já se frisou, na esteira do parecer nº 30/89, que a nova LOAR deu "um passo em frente na direcção de uma maior autonomia do corpo de funcionários do Parlamento em relação aos funcionários públicos da administração central, regional e local".

Os funcionários parlamentares são funcionários do Estado, gozando de estatuto próprio, Cu]as especificidades entroncam, fundamentalmente, na necessidade de dar apoio à actividade "sui generis" desenvolvida na A.R.

A legislação aplicável aos funcionários da administração central constitui direito subsidiário do regime estatutário dos funcionários parlamentares e a organização do seu quadro distribui-se por carreiras e categorias semelhantes às dos funcionários da administração central (34) .

5.2. As alterações ao quadro de pessoal da A.R. devem assim, ser editadas por resolução da própria Assembleia. Princípio que se manteve sem alterações quer no domínio da anterior LOAR (cfr. artigo 17º, nº 2, da Lei nº 32/77, na redacção dada pela Lei nº 27/79), quer na vigência da Lei nº 77/88 (artigo 46º, nº 2) (35) (36) .

As alterações dos quadros podem incidir quer nas suas dotações, representando-se como alterações quantitativas, ampliando ou diminuindo o número de lugares de cada carreira, quer na sua organização, assumindo então a natureza de alterações qualitativas, no sentido de criar ou eliminar carreiras ou, até, de criar ou eliminar categorias (37) (38) .


6.

0 problema da natureza jurídica das resoluções continua a suscitar discussões, não se tendo verificado, até à data, uma clara delucidação do conceito.

0 texto fundamental, embora se refira às resoluções (cfr. artigos 122º, nº 1, alínea e), e 169º, nºs. 5 e 6), não procede à definição do conceito, limitando-se a seguir a prática constitucional que considera as resoluções "como uma forma de as assembleias, e, eventualmente, outros órgãos de soberania, manifestarem as suas intenções e tomarem decisões, sem que seja necessário adoptar um acto normativo (lei, decreto-lei e decreto-regulamentar) (39)

0 preceito constitucional sobre a forma dos actos parlamentares o artigo 169º - faz corresponder sucessivamente a forma de lei constitucional, de lei orgânica (40) de lei e de moção a determinadas categorias de actos definidos a partir de específicas competências (nºs 1, 2, 3 e 4), prescrevendo depois que "revestem a forma de resolução os demais actos da Assembleia da República (nº 5).

A resolução é, assim, a forma, senão genérica, pelo menos a forma residual dos actos do Parlamento (41) . Um elemento formal que, no nosso regime constitucional, caracteriza as resoluções da A. R. consiste na desnecessidade da sua promulgação pelo Presidente da República - artigo 169º, nº 6.

Não se justifica desenvolver aqui a problemática do controlo jurisdicional das resoluções, nem ousar resolver as dificuldades, que, como dissemos, continuam a subsistir acerca da sua natureza jurídica.

Podemos, no entanto, em jeito de síntese, enunciar alguns tópicos que a doutrina e a jurisprudência do Tribunal Constitucional vão considerando progressivamente adquiridos. Assim:

a) Se é verdade que muitas resoluções se reconduzem a actos não normativos, de objecto particular e concreto, casos há, no sistema constitucional vigente, em que as resoluções têm um evidente sentido normativo. São exemplo desta segunda espécie, as resoluções da A. R. referentes à não ratificação do decretos-leis (artigo 172º, nº 4) e à suspensão de execução dos decretos-leis (artigo 172º, nº 2) (42) .

b) Sempre que sejam de natureza normativa, as resoluções estão sujeitas ao controlo jurisdicional da legalidade e da constitucionalidade (43) .

Pondera-se também, a propósito da discussão do controlo da constitucionalidade e legalidade das "resoluções", que o artigo 281º, nº 1, da Constituição comete ao Tribunal Constitucional a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade e ilegalidade de quaisquer-normas (alínea a)).

Daqui se retira a conclusão de que a fiscalização abstracta da inconstitucionalidade ou ilegalidade se estende a todos os actos normativos, excluindo-se os que não tenham esse carácter ou não contenham normas jurídicas (44) .

A Comissão Constitucional firmara, com efeito, a doutrina de que o conceito de "normas" tem o duplo sentido de "estatuições correspondentes a actos com força de lei, quer se trate de actos legislativos gerais e abstractos, quer de actos concretos e particulares", bem assim de estatuições gerais e abstractas contidas em actos sem força de lei" (45).


E a Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, "tornou claro que seriam objecto de controlo quaisquer normas (constantes ou não de actos legislativos")" (46) .

É ainda Comes Canotilho que, debruçando-se sobre as resoluções da A.R. (e das Assembleias Regionais), entende que se trata de "actos atípicos que, quando revistam carácter normativo, como é o caso de resoluções de aprovação de tratados, de recusa ou suspensão de ratificação de decretos-leis (cfr. artigo 172º), obedecem aos princípios gerais de controlo dos actos normativos" (47) .

7.

Estão reunidos os elementos necessários para se ultimar a resposta à consulta.

7.1. A primeira questão colocada consiste em saber se a “resolução" a que alude o nº 2 do artigo 46º da Lei nº 77/88 será o instrumento próprio a utilizar quando se trate de promover não uma mera alteração quantitativa do quadro de pessoal em vigor mas uma alteração qualitativa do mesmo, envolvendo ainda a alteração das "regras, critérios e observações" que o complementam.

Parece-nos conveniente, numa perspectiva de análise, decompor a questão em duas, deixando para um segundo momento o problema de saber se a "resolução" prevista no preceito citado é o instrumento adequado para alterar as "regras, critérios e observações complementares ao mapa do quadro de pessoal

7.1.1. Limitar-nos-emos, pois, neste momento, a responder à questão de saber se a "resolução" em apreço pode ou não introduzir alterações qualitativas (e não meramente quantitativas) ao precedente quadro de pessoal.

Para efeitos da correcta compreensão dos conceitos e da terminologia utilizada, consideramos, como já se disse, alterações quantitativas as alterações das dotações, visando aumentar ou diminuir o número de lugares das carreiras e categorias já previstas no quadro de pessoal. Entendemos por alterações qualitativas, em contrapartida, as que, incidindo na organização do quadro de pessoal, criem ou eliminem carreiras ou categorias (48)

Aplicando estas noções à projectada alteração do quadro de pessoal da A. R., fácil é constatar que a mesma não seria exclusivamente quantitativa, apresentando-se em certos casos (poucos) como de natureza qualitativa (49) , embora sem consequências no estatuto jurídico desse pessoal.

Não nos parece existir obstáculo jurídico a que aconteça.

Não se pretendendo argumentar com a (falível) máxima "ubi lex non distinguit... ", o certo é que decorre da normação da LOAR (como já decorria da Lei Orgânica antecedente) que o preceito do artigo 46º da Lei nº 77/88, ao conferir poderes à A.R. para, mediante "resolução", alterar o quadro de pessoal em referência, tem fundamento, como outras regras dessa lei, no princípio da separação entre órgãos de soberania (artigo 114º, nº 1, da Constituição), colhendo apoio na competência auto-organizativa do Parlamento.

Não se descortina qualquer sólida razão para justificar uma interpretação (restritiva) do nº 2 do artigo 46º da LOAR, limitando o seu alcance à introdução de alterações meramente quantitativas ao quadro de pessoal da A.R. Pelo contrário, os fundamentos que iluminam teleologicamente a referida disposição, bem como outras regras da LOAR (50), abarcam a introdução, por resolução da A.R., de alterações não só quantitativas, mas também qualitativas, ao quadro de pessoal, desde que as mesmas não tenham repercussões estatutárias no regime jurídico do respectivo pessoal, o que sucederá, por exemplo, por força da natureza subsidiária da legislação aplicável à administração central do Estado, quando esteja em causa a mera criação de categorias comuns à Função Pública.

7.1.2. E será que a "resolução" da A.R. a que se refere o nº 2 do artigo 46º da LOAR é a sede adequada para a alteração das regras , critérios e observações complementares do quadro de pessoal da A.R.?

Justifica-se uma nota prévia. Há, com efeito, como já se disse, que distinguir em função da natureza das "regras, critérios e observações" em apreço (51). Quanto àquelas que identificámos como integrando o primeiro grupo, não podem as mesmas deixar de figurar em sequência, e como complemento, do mapa do quadro de pessoal. São anotações apostas por ordem alfabética, com chamada na correspondente coluna do quadro de pessoal. Não têm natureza normativa, assumindo natureza concreta, especificamente dirigida ao(s) lugar(es) em referência (52) .

Diferentemente se passam as coisas relativamente às regras, critérios e observações" que assumem natureza normativa sobre o regime jurídico do pessoal em referência, podendo caracterizar-se como normas de admissão e provimento ou relativas ao respectivo estatuto.

Já vimos que nada obsta a que as “resoluções” possam ter conteúdo normativo. Mas o problema não é esse. A questão reside no facto de, como se viu, os instrumentos previstos nos nºs 2 dos artigos 46º e 48º da LOAR serem distintos.

No primeiro caso, trata-se de resolução da A.R. resultante da proposta do Conselho de Administração; no segundo, de regulamentos que vierem a ser homologados pelo Presidente da A.R., após deliberação do C.A., sob proposta do secretário-geral do Parlamento. Ou seja, é diferente a natureza, o conteúdo, a génese e a tramitação dos referidos instrumentos.

E ainda que a LOAR, aprovada pela Lei nº 77/88, tenha revogado o preceito que exigia que as referidas normas de provimento constassem sempre de lei formal, não é tecnicamente correcto utilizar uma "resolução da A.R.", destinada a operar alterações no quadro do pessoal, para, à revelia da sua destinação legal, editar normação relativa ao estatuto jurídico do referido pessoal.

E muito menos ainda para alterar normas constantes de diploma legal hierarquicamente superior, maxime, da LOAR, ou para, à revelia da lei habilitante, inovar na matéria, criando normas de admissão ou provimento de pessoal.

7.2. Poder-se-ia dizer, no entanto - e com isto aproximamos da segunda pergunta da consulta que o argumento invocado não assume decisivo valor dada a sua natureza técnico-formal. Embora se discorde de tal entendimento , já que se considera que a argumentação suficiente para a não aprovação do projecto de resolução nos termos em que se apresenta, importa enfrentar a segunda questão colocada, que consiste em saber se as normas constantes do anexo do projecto de resolução, epigrafadas de "observações" estão ou não em colisão com normas e princípios da LOAR. A resposta (positiva) a esta questão resulta de quanto já se disse no que se refere às observações do segundo tipo, ou seja, às "observações" contendo normas relativas ao estatuto jurídico do pessoal em apreço.

Torna-se ainda claro que a intencionalidade da questão colocada não consiste em cotejar, uma a uma, as vinte e cinco "observações" em anexo com os normativos da Lei nº 77/88. Até porque, constituindo direito subsidiário para a integração das lacunas da LOAR (e seus regulamentos) a legislação aplicável à administração central do Estado, à luz dela importaria apreciar a "intocabilidade" das referidas "observações".

Mas é evidente que, em face da finalidade que subjaz à consulta, o objectivo da questão formulada encontrar-se-á preenchido logo que se detecte uma "observação" que colida com normas e princípios da LOAR. Ficará, então, desde logo, materialmente confirmada a inviabilidade de se proceder à edição da projectada "resolução" da A.R.

7.2.1. Tal parece ser claramente o caso da observação constante do que qualificámos "segundo grupo", assinalada com o nº 5 - cfr. supra, 2.3.2. Segundo ela, recorde-se, determinadas categorias/cargos - casos do Bibliotecário, do Conservador do arquivo histórico - parlamentar, do Conservador do Palácio e do Museu e do Chefe do Sector responsável pelo serviço de reprografia, microfilmagem e offset - são equiparados a Chefe de Divisão, para efeitos de vencimento.

Importa, a este propósito, relembrar a doutrina sustentada por este corpo consultivo no âmbito do parecer nº 30/89. Segundo ela os poderes concedidos ao Presidente da da LOAR devem ser exercidos sem prejuízo do disposto pelo anexo I à Lei nº 77/88, o que significa, além do mais, não abrangerem a possibilidade de alteração do quantitativo correspondente às letras de vencimento dos trabalhadores da Administração Pública (53) .

Ora, no mapa do anexo I à Lei nº 77/88 são enunciadas as categorias por que se desdobram as carreiras de Conservador do Palácio e do Museu, Conservador do Arquivo Histórico-Parlamentar e Bibliotecário (54) . Por outro lado, no referido mapa, indicavam-se expressamente as letras de vencimento correspondentes às diferentes categorias por que se desdobram tais carreiras (55) (56).


Acresce que, como já se viu, a Lei nº 77/88, quando quis proceder a equiparações para efeitos de vencimento, fê-lo expressamente no seu articulado - cfr. os artigos 31º, nº 3, e 38º, nº 2 (57) não tendo deixado tal objectivo para as "observações”.

Resulta do que se expôs que a citada "observação" complementar do quadro de pessoal em anexo ao projecto de resolução teria como consequência o desrespeito do princípio subjacente ao artigo 53º da LOAR, representando assim uma violação (contra legem) da regra de correspondência às remunerações da Função Pública.

Para ilustração das consequências de tal "observação" bastaria pensar que o (único) funcionário provido na carreira de bibliotecário seria, independentemente da sua categoria, equiparado, para efeitos de vencimento, a Chefe de divisão.

Ou, relativamente ao designado "chefe de sector responsável pelo serviço de reprografia, microfilmagem e offset", e supondo que tal designação, inexistente no quadro (actual ou em projecto), corresponde à categoria/cargo de "chefe de sector" (única prevista no quadro), ocorreria uma equiparação, para fins de vencimento, a chefe de divisão de um funcionário a que, no quadro de pessoal anexo à LOAR, correspondia a letra D.


Conclusão:

8.


Termos em que se extraem as seguintes conclusões:

1ª - 0 quadro de pessoal da Assembleia da República pode ser alterado por resolução da Assembleia, mediante proposta do Conselho de Administração - artigo 46º, nº 2, da Lei nº 77/88, de 1 de Julho (Lei Orgânica da Assembleia da República);

2ª - A referida norma da Lei Orgânica da Assembleia da República tem fundamento, como outras regras dessa lei, no princípio da separação entre órgãos de soberania (artigo 114º, nº 1, da Constituição), e colhe apoio na competência auto-organizativa do Parlamento;

3ª - A resolução da Assembleia da República, a que alude citada norma da LOAR, é instrumento adequado para introdução não só de alterações quantitativas (ou dotações), mas também de alterações qualitativas, mediante a eventual criação ou eliminação de carreiras ou categorias, no quadro de pessoal da Assembleia da República, desde que tais alterações não impliquem consequências estatutárias no regime jurídico desse pessoal;

4ª - As normas relativas ao estatuto jurídico do pessoal da Assembleia da República, mormente as normas da sua admissão e provimento, são as constantes da respectiva Lei Orgânica e seus anexos e ainda dos regulamentos que vierem a ser homologados pelo Presidente da A.R., após deliberação do Conselho de Administração, sob proposta do secretário-geral - artigo 48º, nº 2, da L.O.A.R.;

5ª - Em face da diversidade da natureza e conteúdo dos instrumentos legais referidos nas conclusões 1ª e 4ª, as resoluções da Assembleia da República indicadas no artigo 46ª, nº 2, não são a sede adequada para incluir normação relativa ao estatuto jurídico do pessoal da A R designadamente respeitante à sua admissão e provimento;

6ª - As "observações" complementares ao mapa com o quadro (alterado) de pessoal não podem violar normas ou princípios constantes da LOAR;

7ª - Algumas "observações” que figuram em complemento do quadro de pessoal anexo ao projecto de "resolução" da Assembleia da República não respeitam os critérios constantes das conclusões 5ª e 6ª pelo que o referido projecto de resolução não deve, com o seu actual conteúdo ser aprovado.



_______________________________________________________


(1) Datada de 29 de Abril passado, e do seguinte teor:
"Considerando que o projecto de resolução relativo à proposta de alteração do quadro do pessoal da Assembleia da República, recentemente aprovado pelo Concelho de Administração e que me foi submetido para parecer, suscita fundadas dúvidas quanto à possibilidade legal da sua aprovação por mera resolução da Assembleia; e verificando-se, ainda, que o assunto reveste complexidade que justifica a sua discussão em conferência:
Tenho a honra de propor a Vossa Excelência que o mesmo projecto, acompanhado do respectivo processo, seja submetido a parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República".
(2) Estes 41 lugares incluem:
9 supranumerários que, de facto, já prestem serviço na A.R.;
(quadro de supranumerários);
16 secretários contratados a termo certo;
9 técnicos superiores contratados a termo certo;
2 funcionários requisitados da área de informática, que já prestam serviço na A.R.
3 técnicos com contrato administrativo de provimento.
(3) 0 lugar criado por força da lei é um lugar de director de serviços para a Alta Autoridade para a Comunicação Social, nos termos do nº 3 do artigo 25º da Lei nº 15/90, de 30 de Junho, segundo o qual o serviço de apoio privativo (de que dispõe a Alta Autoridade) "será chefiado por um director de serviços, cujo lugar é criado no quadro de pessoal da Assembleia da República".
(4) Daí que, no resumo que encerra a referida informação do grupo de trabalho, se conclua que o aumento real é de 23 unidades, ou seja: 81 (correspondente ao aumento de unidades), deduzido de 41 (relativos a funcionários já em funções na A.R. -supranumerários, requisitados e contratados) e de 17 (referentes a lugares a extinguir).
(5) Sugestão que esteve na génese da proposta a que se fez referência supra, na nota (1).
(6) A Lei nº 32/77 revogou (cfr. o artigo 29º deste diploma) o Decreto nº 575/76, de 21 de Julho, que criara um órgão especialmente incumbido de prestar o indispensável apoio administrativo e técnico à Assembleia da República. Como se pondera no parecer nº 30/89, de 24 de Maio de 1989, deste diploma resultavam duas notas:
- a Secretaria-Geral era um típico organismo da Administração Pública composto por funcionários e agentes, em tudo semelhante a qualquer outro organismo público;
- a entidade tutelar dos serviços integrantes da Secretaria-Geral era o Primeiro-Ministro (que nomeava o Secretário-Geral e os chefes dos Serviços, só quanto a estes ouvindo previamente o Presidente da A.R.).
Todavia, os poderes atribuídos ao Primeiro-Ministro cedo transitaram para a competência da A.R. - artigo lº do Decreto-Lei nº 693/76, de 21 de Setembro.
(7) Acerca da composição e atribuições do C.A., cfr. o artigo 4º.
(8) Foi o Despacho Normativo nº 281/80, de 26 de Agosto que, dando cumprimento ao artigo 8º da Lei nº 32/77, aprovou o Regulamento dos Serviços da Assembleia da República.
(9) A Lei nº 32/77 já havia sido objecto de algumas alterações por força da Lei nº 86/77, de 28 de Dezembro, alterações, todavia, destituídas de interesse para a economia deste parecer.
(10) Sem interesse para a análise das questões colocadas pela consulta, pode referir-se ainda a disposição transitória do artigo 6º (da Lei nº 27/79) de acordo com o qual, "as alterações ao quadro de pessoal para efeito de reestruturação de carreiras e correcção das anomalias previstas no Decreto-Lei nº 191-C/79 são feitas, obtido parecer favorável do conselho administrativo, por despacho normativo do Presidente da Assembleia da República, a publicar no "Diário da República" e no "Diário da Assembleia da República".
(11) Tendo ainda determinado, nos termos do artigo 6º da Lei nº 27/79, as alterações ao quadro do pessoal da A.R., para efeito da reestruturação de carreiras e correcções de anomalias previstas no Decreto-Lei nº 191-C/79, publicadas em anexo - cfr. nota anterior.
(12) Daí que o Despacho Normativo nº 368-A/79, que aprovou o Estatuto Jurídico do pessoal da A.R. (ou seja, as normas de provimento de pessoal) tenha também prosseguido o objectivo de introdução das alterações ao quadro de pessoal "para efeito de reestruturação de carreiras e correcção de anomalias previstas no Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho". É que, também neste caso, se está no âmbito de normação relativa ao provimento (e reclassificação) de pessoal da Função Pública.
0 que já não seria juridicamente possível era o aproveitamento do referido instrumento normativo para promover um redimensionamento (numérico) do quadro de pessoal, só possível através de resolução da A.R.
(13) Relativos aos casos de primeiro provimento.
(14) Como é natural, foi eliminado o nº 3 do artigo 20º que determinava a publicação do regulamento de que constassem as normas de provimento de pessoal no "Diário da República" e no "Diário da Assembleia da República".
(15) Cfr. o já referido parecer nº 30/89, que, de algum modo, passaremos a acompanhar.
(16) Cfr., respectivamente, artigos 24º, 25º e 26º.
(17) Cfr. artigos 27º e seguintes.
(18) Cfr. supra, "ponto 2.3.2., "observação" referenciada sob o nº 5.
(19) Cfr. infra, ponto 7.2.1.
(20) Nos termos do artigo 76º, nº 2, da LOAR, "constitui direito subsidiário para a integração de lacunas da presente lei e seus regulamentos a legislação aplicável à administração central do Estado".
(21) Sublinhados de nossa responsabilidade.
(22) A coluna relativa ao "número de lugares a mais ou a menos" está omissa no mapa anexo ao projecto de resolução que deu origem à consulta, pelo que os elementos comparativos enunciados supra, em 2.3.l., resultaram do cotejo a que procedemos.
(23) No mapa anexo ao projecto de resolução não figura a referência ao "grupo de pessoal". No entanto, a enunciação das áreas funcionais é praticamente coincidente com a que figura no quadro reestruturado constante do Anexo I à LOAR. Há apenas duas alterações: a eliminação (no quadro projectado) da área funcional "assessoria administrativa" e o aditamento da área designada "BADI e administrativa".
(24) Acerca do estatuto jurídico do pessoal da A.R., fixado pela Lei nº 77/88, vejam-se ainda os pareceres nºs 137/88, de 12 de Abril de 1989, e 56/89, de 12 de Julho de 1989. Sobre a problemática genérica da alteração de quadros de pessoal, veja-se o parecer nº 12/91, de 24 de Abril de 1991 (ponto 8).
(25) Exemplo de uma "observação" deste tipo: "0 provimento no quadro do pessoal permanente ao serviço da A.R. far-se-á de acordo com as regras seguintes:
a) .......................
b) .......................
c) .......................
d) ......................”.
(26) De 28/12/1987 e 27/01/1988, publicados no D.A.R., II série, nº 35, de 30/12/1987, e nº 44, de 3/02/1988.
Sobre tais projectos de lei pronunciou-se a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, apontando-lhes diversas divergências mas considerando-os em condições de subir a Plenário para apreciação na generalidade.
Aprovado na generalidade, o projecto de lei nº 142/V baixou à Comissão para a sua votação na especialidade (D.A.R., I série, nº 51, de 12/01/1988, pág. 1726), tendo sido rejeitado o projecto de lei nº 169/V.
(27) Correspondia ao artigo 47º do projecto de lei nº 142/V.
(28) Alteração que estava em harmonia com a proposta de modificação do artigo anterior segundo a qual o recrutamento e selecção de todo o pessoal da A.R. (e não apenas do pessoal não dirigente) deveria fazer-se mediante concurso público - cfr. a discussão a propósito do artigo 47º (artigo 46º do projecto de lei) no D.A.R., 1ª série, nº 86, de 10 de Maio de 1988, páginas 3484 e seguintes.
(29) Cfr. D.A.R. indicado na nota anterior, páginas 3488 e seguintes e 3502.
(30) D.A.R. citado nas duas notas antecedentes, páginas 3503.
(31) Corresponde à conclusão 3ª do parecer nº 137/88, já citado.
(32) 0 quadro de pessoal é constituído pelo "elenco dos lugares permanentes que, em número determinado, são distribuídos por categorias a preencher por agentes administrativos para o desempenho dos cargos de um serviço" (João Alfaia "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", vol. I, págs. 69).
Sobre o conceito de "quadro de pessoal" e acerca das respectivas modalidades, veja-se o parecer nº 122/87, de 22 de Junho de 1989.
(33) Cfr. supra, ponto 3.3.
(34) No âmbito da legislação da Função Pública, vejam-se o Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, que simplificou o processo de apreciação de diplomas relacionados com estruturas orgânicas e quadros de pessoal e aprovou instrumentos de mobilidade nos serviços da Administração Pública, diploma que foi objecto de alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 299/85, de 29 de Julho e parcialmente revogado pelo Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro (artigo 45º).
Relativamente ao regime geral de estruturação das carreiras da função pública, cfr. os Decretos-Leis nºs. 248/85, de 15 de Julho (que revogou expressamente o Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Julho) e, quanto à revisão das carreiras técnicas superior e técnica, o Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho.
(35) Exclusão feita, como se viu, às alterações para efeito de restruturação de carreiras e correcção das anomalias previstas no Decreto-Lei nº 191-C/79 - cfr. artigo 6º da Lei nº 27/79 e supra, nota (11).
(36) No âmbito da anterior LOAR foram editadas algumas resoluções da A.R. que alteraram o quadro de pessoal da A.R. - cfr. resoluções nºs 195-A, de 6 de Junho de 1980, e 21/84, de 16 de Julho. Ultrapassa a economia do presente parecer cuidar da análise do conteúdo de tais resoluções. Dir-se-á apenas que (pelo menos) a resolução de 1984 introduz (de resto, confessadamente) alterações às normas de provimento do pessoal da A.R. e, portanto, ao respectivo regime. A tal "excesso" (em violação, como se viu, do nº 2 do artigo 20º da LOAR) não terá, porventura, sido estranha a providência que viria a ser fixada pela Lei nº 11/85, no sentido de que todas as normas de provimento de pessoal passassem a constar de lei.
(37) Cfr. João Alfaia, loc. cit. na nota (30), pág. 74.
(38) No âmbito da nova LOAR ainda não foram editadas resoluções da A.R. contendo alterações ao quadro de pessoal parlamentar. Todas as resoluções entretanto publicadas visaram aprovar os orçamentos (incluindo os suplementares) para a A.R.
(39) Gomes Canotilho, "Direito Constitucional", 4ª edição, Coimbra, 1986, páginas 681 e seguintes, que vamos acompanhar. Acerca do tema, vejam-se ainda Sério Correia, "Noções de Direito Administrativo", vol. I, Lisboa, páginas 99 e seguintes; Vitalino Canas, "Introdução às decisões de provimento do Tribunal Constitucional - Os seus efeitos em particular", in "Estudos de Direito Público", nº 2, 1984, páginas 60 e seguintes.
Confrontem-se, enfim, o parecer nº 1/80 de Comissão Constitucional, in "Pareceres da Comissão Constitucional", vol. 11º, páginas 23 e seguintes, mormente a páginas 44 e seguintes e os acórdãos do Tribunal Constitucional nºs. 405/87, de 6 de Outubro de 1987, e 184/89, de 1 de Fevereiro de 1989, publicados no "Boletim do Ministério da Justiça" nºs. 370, página 153, e 384, página 194, respectivamente.
(40) A forma de lei orgânica, a que se refere o nº 2 do artigo 169º, foi introduzida pela 2ª revisão constitucional - cfr. artigo 167º, alíneas a) e e).
(41) Veja-se nesse sentido o citado parecer nº 1/80 da Comissão Constitucional. Exprimindo idêntica posição, cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Anotada", 2ª edição revista e ampliada, 2º volume, anotação V ao artigo 169º, página 209.
(42) Acerca das resoluções da A. R. para suspensão de vigência e recusa de ratificação, vejam-se, respectivamente, os artigos 1989, nº 1, e 200º, nº 2, do Regimento da A. R., cujas alterações foram aprovados pela Resolução da Assembleia da República nº 12/91, de 15 de Abril.
(43) Cfr., v.g., os citados acórdãos nºs 405/87 e 184/89, do Tribunal Constitucional. Veja-se também o acórdão do mesmo Tribunal nº 42/85, de 12 de Março, publicado no "Diário da República", I Série, nº 80, de 6 de Abril de 1985.
(44) Gomes Canotilho, obra citada na nota (37), págs. 741 e seguintes, que, de novo, passamos a seguir.
(45) Gomes Canotilho, ibidem, citando os Pareceres nºs 3/78, 6/78 e 39/79, "Pareceres da Comissão Constitucional", Imprensa Nacional, Lisboa, vols. 4º, págs. 227 e seguintes, e 30º, e l0º, pág. 6, respectivamente.
(46) Gomes Canotilho, ibidem. Veja-se também o parecer deste corpo consultivo nº 68/87, já citado, que, neste ponto, se acompanhou.
(47) Obra citada, 4ª edição, pág. 726.
(48) Cfr. supra, ponto 5.2. e autor citado na nota (37).
(49) Cfr., v.g., as alíneas b) e i) do ponto 2.3.1.
(50) Recordem-se, quanto ao artigo 53º (da Lei nº 77/88), as conclusões do parecer nº 30/89.
(51) Cfr. supra, pontos 2.3.2 e 4.5.
(52) Nada obsta que neste grupo figurem "observações" que remetam para normas de provimento, identificando o diploma legal de que constam.
(53) Conclusão 2º do citado parecer, transcrito supra.
(54) Debalde se encontra no quadro de pessoal anexo à Lei nº 77/88 (ou no quadro cujo projecto de alteração se está a apreciar) a carreira (ou categoria) de chefe de sector responsável pelo serviço de reprografia, microfilmagem e offset. Apenas se lobriga, em qualquer dos referidos quadros, na área funcional executiva", a categoria de "chefe de sector" ("tout court"), à qual correspondia, no quadro anexo à LOAR, a letra D.
(55) Por exemplo, quanto à carreira de bibliotecário, a mesma desdobra-se pelas seguintes categorias/cargos: bibliotecário técnico superior de 2ª classe (letra G); bibliotecário técnico superior de 1ª classe (letra E); bibliotecário técnico superior principal (letra D); bibliotecário assessor (letra C); bibliotecário primeiro assessor (letra B); bibliotecário assessor principal (letra A).
(56) Nos termos do artigo 17º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, a remuneração-base do pessoal da função pública passou a ser determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou o agente está posicionado. Não obstante a diversidade da estrutura do actual estatuto remuneratório (cfr. Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro) permanecem intactos os fundamentos das conclusões do parecer nº 30/89.
(57) Cfr. supra, ponto 4.2., in fine.
Anotações
Legislação: 
CONST76 ART167 G ART178 ART184 ART122 N1 E ART169 N5 N6 ART114 N1.
L 77/88 DE 1988/07/01 ART45 ART46 N2 ART48 ART76 N2 ART52 ART53.
L 32/77 DE 1977/05/25 ART17 ART20 ART21 ART25 N2.
L 27/79 DE 1979/09/05.
L 11/85 DE 1985/06/20.
DN 368-A/79 DE 1979/12/14.
DL 191-C/79 DE 1979/06/25.
Referências Complementares: 
DIR CONST / DIR ADM * FUNÇÃO PUBL.
Divulgação
Número: 
DR066
Data: 
19-03-1992
Página: 
2768
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