SENHOR CONSELHEIRO PROCURADOR-GERAL
DA REPÚBLICA,
EXCELÊNCIA:
I
Participadas pelo Banco de Portugal infracções previstas no Decreto-Lei nº 630/76, de 28 de Julho, o magistrado do Ministério Público competente solicitou àquela instituição, ao abrigo do artigo 10º, nº 2, do citado diploma legal, a efectivação de diligências no âmbito do inquérito adrede instaurado.
Manifestando embora disponibilidade para a cooperação técnica considerada necessária ao desenvolvimento da investigação, vem, todavia, o Banco de Portugal representar a Vossa Excelência não possuir estruturas, semelhantes às das organizações policiais, adequadas à realização sistemática de inquéritos no domínio em causa, cuja criação, aliás, não se coadunaria com a tradição e as vocações de um banco central, e sugerir a "institucionalização de um sistema de colaboração que, tendo em conta as razões expostas", o isente "das tarefas que mais adequadamente possam ser executadas por outras entidades, designadamente, pelos órgãos de polícia criminal que normalmente assistem o Ministério Público".
Na sequência de informação sobre o assunto elaborada por um Assessor, Vossa Excelência entendeu por bem ouvir o Conselho Consultivo.
Cumpre por isso emitir parecer.
II
Procure-se, em primeiro lugar, circunscrever as competências do Banco de Portugal que estão na origem da consulta.
1. O Decreto-Lei nº 630/76, de 28 de Julho, teve como objectivo estabelecer "novas incriminações para a prática de determinados actos ou operações cambiais" - tal a fórmula sintética que se entendeu fazer constar do "Sumário" da folha oficial no tocante ao mencionado diploma.
O preâmbulo elucida melhor o intérprete acerca da intencionalidade que lhe presidiu, convindo por isso conhecê-lo na íntegra:
"Urge reformular a legislação penal aplicável às infracções que se verifiquem no domínio das operações cambiais, bem como no das transacções de mercadorias, invisíveis correntes e de capitais. Na verdade, embora se compreendam as razões que, historicamente, determinaram tais medidas, vigora actualmente o sistema introduzido pelo Decreto-Lei nº 181/74, de 2 de Maio, revisto pelo Decreto-Lei nº 189/74, de 6 do mesmo mês, cuja desactualização é patente, em especial no respeitante à moldura da pena.
"Mas também a tipificação penal a que se procedeu naqueles diplomas se afigura passível de ser melhorada. Designadamente, parece de todo vantajoso que se harmonize a previsão do diploma penal - para mais adoptando ele o método de remissão, para outras leis, da definição do ilícito - com as normas que, na legislação avulsa e bastante esparsa que ainda nos rege, prevêem cada um dos factos delituosos que ora se punem. Daqui resultará, até, por referência aos já mencionados diplomas de 1974, um alargamento da matéria punível como crime e não apenas como transgressão.
"Houve, pois, a preocupação de seguir o que já se encontra legislado relativamente às operações de mercadorias e invisíveis correntes (Decreto-Lei nº 44698, de 17 de Novembro de 1962), de capitais privados (Decreto-Lei nº 183/70, de 28 de Abril) e, em geral, às operações cambiais (Decreto-Lei nº 44699, de 17 de Novembro de 1962). Embora se prossigam esforços no sentido de unificar e, até, codificar toda a legislação pertinente, tem de aceitar-se que - face à conjuntura actual e pelo menos no que respeita à regulamentação criminal da matéria - era forçoso partir dos citados diplomas (e legislação complementar) e respeitar as suas formulações, sob pena de se introduzir no sistema mais uma fonte de dificuldades na aplicação deste direito.
"Por último, deve frisar-se que também urge acatar o estatuído na Constituição quanto aos crimes contra a economia nacional. Isto, fundamentalmente, porque os diplomas ora revogados - até por terem sido promulgados noutro contexto económico-político - não parecem compatibilizar-se inteiramente com o que ali veio a ser consagrado.
"Aproveitou-se, evidentemente, o ensejo para adaptar o novo regime aos parâmetros processuais penais entretanto postos em vigor e, ainda, para reformular várias disposições à luz do direito criminal e processual comum. Essencialmente, visou-se eliminar o carácter de emergência e fortemente intimidativo da anterior legislação".
Com a filosofia explanada e sob a aparência de exíguo articulado, o diploma prevê e pune - com prisão e multa - afinal todo um vasto domínio de factos em sede de operações cambiais, importação, exportação ou reexportação de mercadorias, invisíveis correntes e capitais entre residentes e não residentes, compra e venda de moeda estrangeira, ouro, prata, pedras e metais preciosos, títulos de crédito, envolvendo aquisição ou alienação de meios de pagamento sobre o estrangeiro e entregas ou pagamentos em escudos a favor de não residentes (artigos 1º e 4º).
A negligência é sancionada com penas menos severas (artigos 2º, nº 2, e 4º, nº 2), declarando-se ainda sempre puníveis a tentativa e a frustração (artigo 3º).
Prevê-se a perda a favor do Estado dos bens ou valores obtidos com a actividade criminosa (artigo 5º) e a aplicação da medida de interdição da profissão aos agentes das infracções previstas no diploma, pessoas singulares e colectivas, estatuindo-se a responsabilidade solidária destas últimas pelas multas e indemnizações em que forem condenados os seus representantes ou empregados agindo nessa qualidade e no interesse das mesmas (artigos 6º e 7º).
Aos dirigentes, funcionários e empregados das instituições e organismos de que depende a concessão de autorização ou licenciamento dos actos e operações penalmente protegidos são aplicáveis os artigos 313º, 314º, 317º, 318º e 322º do Código Penal então vigente (artigo 8º, nº 1), do mesmo passo que se declara aplicável o artigo 321º deste Código a quem pratique os actos nele previstos com o objectivo de corromper aqueles dirigentes ou empregados (nº 2).
Passando por cima de preceitos residuais, revestindo na presente circunstância secundário interesse - os nºs 4, 5 e 6 do artigo 10º (apreensão de objectos de infracção em flagrante e no decurso do inquérito ou da instrução, cauções) e o artigo 11º (revogação dos Decretos-Leis nºs 181/74 e 189/74) - centre-se a atenção, a completar o bosquejo do diploma, nos preceitos dos artigos 9º e 10º, nºs 1, 2 e 3:
"Art. 9º - 1. As sanções previstas neste diploma serão aplicadas segundo as regras próprias da reincidência quando, pelo montante envolvido, o acto ou operação ilícita seja susceptível de perturbar ou causar grave dificuldade à vida económica, financeira ou cambial do País.
2. Com vista a fundamentar a sua decisão nos termos do previsto no número anterior, o juiz pode solicitar ao Banco de Portugal o respectivo parecer".
"Art.10º -1. A instrução preparatória das infracções a que se referem os preceitos antecedentes tem a natureza de urgente.
2. Iniciada a referida instrução, podem ser solicitadas quaisquer diligências, bem como a necessária assistência técnica, quer à Polícia Judiciária, quer ao Banco de Portugal.
3. Cada uma destas entidades e também qualquer autoridade policial pode efectuar, nos termos da legislação pertinente, inquéritos policiais acerca das infracções previstas neste diploma.
4. (...)
5. (...)
6. (...)".
2. A redacção que se transcreveu, do nº 2 do artigo 9º e do nº 2 do artigo 10º, foi introduzida pelo artigo único do Decreto-Lei nº 92/77, de 12 de Março, com a seguinte motivação preambular:
"O Decreto-Lei nº 630/76, de 28 de Julho, que procedeu à reformulação da legislação penal aplicável às infracções que se verifiquem no domínio das operações cambiais e, bem assim, no das transacções de mercadorias, de invisíveis correntes e de capitais, não levou em consideração a alteração orgânica, entretanto verificada, decorrente da extinção da Inspecção-Geral de Créditos e Seguros e da integração da Inspecção de Crédito no Banco de Portugal, determinada pelo Decreto-Lei nº 301/75, de 20 de Julho (1 .
"Urge, por isso, adequar as disposições do mencionado Decreto-Lei nº 630/76 que se encontram, por aquele motivo, desfasadas à nova situação.
"Nessa medida, as referências que no diploma se fazem à Inspecção de Crédito devem considerar-se como dirigidas ao Banco de Portugal".
A compreensão da alteração a que acaba de se aludir aconselha, na óptica do objectivo introdutoriamente enunciado, sumária retrospectiva.
2.1. Com efeito, a "Inspecção-Geral de Crédito e Seguros", em cuja orgânica se integrava a Inspecção de Crédito, foi extinta pelo Decreto-Lei nº 301/75, de 20 de Junho (artigo 1º).
A sua criação remontava ao Decreto-Lei nº 37470, de 6 de Julho de 1949, que a instituiu integrando-a com os serviços da Inspecção do Comércio Bancário, a partir de então designados por Inspecção de Crédito, e com os da Inspecção de Seguros - regulados, por sua vez, pelos Decretos nºs 17556, de 5 de Novembro de 1929, e 21977, de 13 de Dezembro de 1932 - (artigo 1º do Decreto-Lei nº 37470).
æ Inspecção-Geral ficaram "competindo, além das atribuições dos serviços mencionados no artigo anterior, os actos de fiscalização da actividade financeira de entidades públicas ou particulares que, pela sua importância para o mercado de capitais, o Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças, julgue dever atribuir-lhe" (artigo 2º).
2.2. æ Inspecção-Geral de Crédito e Seguros ficam assim adstritas, além do mais, as funções que incumbiam à "Inspecção do Comércio Bancário" - a Inspecção de Crédito, na nova terminologia.
Que funções?
A Inspecção do Comércio Bancário tivera como antecessora a Inspecção de Câmbios, criada pelo Decreto nº 8442, de 21 de Outubro de 1922 (artigo 3º), para, em geral, "regular o movimento dos fundos estrangeiros à disposição do Govêrno, provenientes da aplicação dos decretos nºs 8:439 e 8440" - sobretaxas de exportação ou reexportação de mercadorias para o estrangeiro - e "exercer a fiscalização sobre o mercado de câmbios nos termos fixados neste decreto" (artigo 4º) (2 .
Ora, a Inspecção do Comércio Bancário surge, precisamente, por transformação da Inspecção de Câmbios, operada pelo Decreto nº 9130, de 20 de Setembro de 1923 (artigo 1º), substituindo-a "para todos os efeitos" (artigo 7º).
Por outro lado, na evolução subsequente a Inspecção do Comércio Bancário conserva em geral as competências relativas à fiscalização bancária e à regularização do mercado cambial (3 .
Tais, portanto, as funções embrionariamente adstringidas à Inspecção-Geral de Crédito e Seguros com a integração nesta, como Inspecção de Crédito, mercê do Decreto-Lei nº 37470, de 6 de Junho de 1949, da Inspecção do Comércio Bancário.
2.3. Tempos após a sua criação, desenha-se, porém, a necessidade de reajustar a orgânica dos serviços da Inspecção-Geral de Crédito e Seguros face, nomeadamente, à "acentuada expansão de actividade nos mercados monetário, financeiro e segurador verificada nos últimos anos", objectivo declarado preambularmente pelo Decreto-Lei nº 46493, de 18 de Agosto de 1965, que, sem perder de vista a oportunidade de "reorganização mais ampla", de imediato se assume protagonista da mudança (4 .
æ testa de normativos dedicados ao reajustamento orgânico, primacialmente em sede de cargos, lugares e quadros de pessoal, a clara esquematização de competências nas nove alíneas do artigo 1º, destacando-se: a fiscalização da actividade dos bancos comerciais e outras instituições de crédito (alínea a)); a autorização das operações de importação e exportação de capitais privados e a fiscalização da aplicação de quaisquer capitais transferidos (alínea b)); a instauração de processos de transgressão por violação da legislação reguladora do crédito, do comércio bancário, cambial e segurador, e pela prática de quaisquer actos perturbadores dos sistemas de crédito ou do funcionamento dos mercados monetário, cambial, financeiro e segurador (alínea c)).
A breve trecho, o Decreto-Lei nº 47413, de 23 de Dezembro de 1966, vinha ainda reconhecer, "como reflexo das providências tomadas pelo Decreto-Lei nº 46493", que a Inspecção-Geral de Crédito e Seguros se encontrava "atravessando uma fase de expansão e reajustamento", tornando "necessário aperfeiçoar os quadros legais dentro dos quais pode e deve exercer as suas atribuições" - assim discorre a nota preambular.
Por outro lado - lê-se ainda na mesma nota -, a "complexidade e a dificuldade dos problemas sobre que a Inspecção-Geral tem de debruçar-se, e a largueza das averiguações a que tem de proceder, na sua missão fiscalizadora e repressiva, impõem a adopção de regras processuais com certa latitude que lhe permitam desempenhar cabalmente a sua função".
"Uma parte importante da sua actividade - pros segue-se - tem em vista a averiguação de transgressões, muitas vezes de elevada gravidade, por forma a poder propor a aplicação das devidas sanções. E porque essa averiguação apresenta todas as características, até pelo seu objecto, da instrução preparatória em processo penal comum, estabelece-se que deverá ser feita, na parte não especialmente regulada, de harmonia com as normas que regem a dita instrução preparatória".
O programa normativo delineado no breve exórdio que se vem acompanhando propõe-se, num derradeiro ponto, definir com precisão "a obrigatoriedade e a forma de colaboração das autoridades policiais com a Inspecção-Geral de Crédito e Seguros para a prevenção e repressão de infracções que se repercutem sobremaneira sobre a vida económica da Nação".
Nesta intencionalidade, dispõe o Decreto-Lei nº 47413 - cuja exegese acabada se torna dispensável, justificando se confira saliência apenas aos incisos mais significativos - que "a instrução dos processos instaurados pela Inspecção-Geral de Crédito e Seguros no exercício das atribuições que lhe são conferidas pelas alíneas a) e c) do artigo 1º do Decreto-Lei nº 46493, de 18 de Agosto de 1965, obedecerá, na parte não especialmente regulada, às normas legais que regem a instrução preparatória em processo penal" (artigo 1º, nº 1).
Vigorava então o Código de Processo Penal de 1929 e o Decreto-Lei nº 35007, de 13 de Outubro de 1945, competindo a direcção da instrução preparatória ao Ministério Público.
Daí a previsão do artigo 1º, nº 2: "os actos que devam ser presididos ou praticados pessoalmente pelo Ministério Público serão presididos ou praticados pelos funcionários a que se refere o corpo do artigo 8º do citado decreto-lei" - ver-se-á seguidamente quais os funcionários a que, na eventualidade da extinção da Inspecção-Geral, ficou cometida esta incumbência.
Sem prejuízo das competências de fiscalização da Inspecção-Geral, o artigo 4º consigna também às autoridades policiais determinadas funções nos capítulos da vigilância, apreensão de valores, recolha de elementos de prova, colaboração no cumprimento das decisões, levantamento de autos de notícia (nº 1, alíneas a) a e)), devendo estes últimos ser enviados no prazo de três dias à Inspecção-Geral (nº 2), à qual é igualmente reconhecida a faculdade, quando a complexidade ou dificuldade da instrução o justifique, de solicitar ao Procurador-Geral da República a colaboração da Polícia Judiciária (nº 3).
As molduras das multas previstas para certas infracções são elevadas (artigos 8º e 9º) e tipifica-se como crime, punível com prisão não substituível por multa, a exportação, em determinadas condições, de capitais de terceiros (artigo 10º, nº 1), cuja instrução preparatória é, todavia, da competência da Polícia Judiciária, competindo o julgamento, por sua vez, aos tribunais comuns (artigo 10º, nº 4).
2.4. Com o perfil funcional esboçado - e não é aqui necessário efectuar o inventário minucioso de todos os diplomas que de algum modo contribuíram para lhe definir os contornos (5 (6 -, a Inspecção-Geral de Crédito e Seguros veio, pois, a ser extinta pelo Decreto-Lei nº 301/75, de 20 de Junho (artigos 1º, nº 1).
As "atribuições que por lei cabiam à Inspecção de Crédito da referida Inspecção-Geral", "passam para a competência do Banco de Portugal, nos termos do disposto no presente diploma" (7 - reza o nº 2 do artigo 1º -, prevendo-se ainda a incorporação do pessoal do quadro afecto à Inspecção de Crédito, e até do pessoal eventual em serviço nesta Inspecção, nos quadros de pessoal do mesmo Banco (artigo 7º, nºs 1 e 2).
Na prática a Inspecção de Crédito pode assim dizer-se integrada no Banco de Portugal, enquanto os "serviços da Inspecção de Seguros continuam a fazer parte da orgânica do Ministério das Finanças" (nº 3).
A "competência que cabia à Inspecção de Crédito quanto à instauração e instrução de processos de transgressões passa igualmente para o Banco de Portugal" (artigo 4º, nº 1), continuando a aplicação das sanções "a ser da competência do Ministro das Finanças" (nº 2).
Ponderaram-se, consoante flui do relatório preambular, a "natureza e funções do Banco de Portugal" recortadas pelo Decreto-Lei nº 452/74, de 13 de Setembro, e a circunstância de "a recente nacionalização da banca, operada pelo Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março", impor "a necessidade de um maior contrôle do sistema bancário por parte do Banco Central".
Reconhecia-se, ademais, que não convinha "prolongar por mais tempo a existência de duas estruturas paralelas - Banco de Portugal e Inspecção de Crédito da Inspecção-Geral de Crédito e Seguros" - e que se tornava "imprescindível e urgente conseguir o melhor aproveitamento dos meios disponíveis, em ordem a atingir uma maior eficácia na acção coordenadora e dinamizadora do Banco Central".
Considerava-se, finalmente, "da maior vantagem concentrar no Banco de Portugal, numa próxima reestruturação do sistema bancário nacional, a condução da política monetária, cambial e financeira".
Em ordem ao exercício das novas funções, segundo as directrizes enunciadas, o Decreto-Lei nº 301/75, dispõe que o "Banco de Portugal criará, no seu quadro orgânico, os serviços adequados, podendo alguma ou algumas dessas funções ser imputadas a serviços já constituídos ou a constituir" (artigo 6º, nº 1), cuja regulamentação e estrutura serão estabelecidas pelo conselho de administração do Banco (nº 4).
Ao Ministro das Finanças é, por outro lado, confiado indigitar, mediante portaria, os funcionários desses serviços que terão a competência a que alude o nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 47413, de 23 de Dezembro de 1966 (artigo 6º, nº 2) - a presidência e a prática, recorde-se, nos processos de transgressão instruídos pela Inspecção-Geral, dos actos que em instrução preparatória são presididos e praticados pessoalmente pelo Ministério Público (supra, 2.3.).
Neste sentido veio, justamente, a Portaria nº 269/76, de 29 de Abril, ao abrigo do citado nº 2 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 301/75, atribuí-la aos "funcionários do quadro técnico da Inspecção de Crédito do Banco de Portugal e, ainda, aos responsáveis superiores do mesmo quadro" (nº 1).
3. O quadro descrito permite perfeitamente entender a adstrição de competências processuais penais efectuada pelos artigos 9º, nº 2, e 10º, nºs 2 e 3, do Decreto-Lei nº 630/76, à Inspecção de Crédito na versão original e ao Banco de Portugal na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 92/77, de 12 de Março.
A Inspecção de Crédito detinha tradicionais incumbências instrutórias no domínio (contravencional) em que o Decreto-Lei nº 630/76 de forma confessada recortou em parte as suas incriminações.
As especificidades técnicas implicadas nesse peculiar sector conferiam àquele Serviço, e ao Banco de Portugal, em cuja orgânica, por assim dizer, se integrou, uma posição privilegiada, por experiência e vocação funcional, tanto na realização de actos de investigação (8 , quanto na prestação de assistência especializada às autoridades encarregadas da instrução e ao próprio juiz da condenação.
A dotação do Banco Central com serviços adequados ao desempenho dessa actividade fora, aliás, expressamente prevenida no Decreto-Lei nº 301/75.
Anos mais tarde, o Decreto-Lei nº 630/76 foi expressamente revogado, ao lado de outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 349-B/83, de 30 de Julho (artigo 29º, nº 1), que despenalizou também as infracções de natureza cambial nele previstas, transformando-as, na generalidade, em contra-ordenações.
Contudo, a averiguação destas infracções e a instrução dos respectivos processos, bem como a sua condução até final "são da competência da entidade a que por lei compita a fiscalização do sistema bancário e parabancário" (artigo 17º, nº 1) - o Banco de Portugal, como se verificará -, sendo efectuadas "pelos técnicos e pelos responsáveis superiores do quadro da entidade referida", "aos quais será prestado pelas autoridades e agentes policiais todo o auxílio que para o efeito necessitarem" (nº 2).
Em todo o caso, o Decreto-Lei nº 349-B/83 seria igualmente objecto de revogação pelo Decreto-Lei nº 356-A/83, de 2 de Setembro (9 .
E o Decreto-Lei nº 396/83, de 29 de Outubro, ponderando que este último não repristinara a legislação por aquele revogada, repô-la em vigor, daí resultando, por conseguinte, novo período de vigência do Decreto-Lei nº 630/76, na sua última redacção (artigo único, alínea f)) (10 .
A revogação do mesmo diploma veio, é certo, a verificar-se recentemente, mercê do Decreto-Lei nº 13/90, de 8 de Janeiro - nas condições que dentro em pouco melhor veremos.
Encontrava-se, como quer que seja, vigente, no momento da solicitação dirigida pelo Ministério Público ao Banco de Portugal que está na génese da consulta.
Invocara-se, precisamente, o disposto no artigo 10º, nº 2, do Decreto-Lei nº 630/76, pelo que a pretensão se apresentava, em toda a aparência, legalmente fundada.
III
1. Acabava, todavia, de entrar em vigor o novo Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro (11 .
Será que o artigo 10º, nº 2, do Decreto-Lei nº 630/76, se encontrava em sintonia com a normação compendiada no Código?
O tema vem abordado na informação do Assessor de Vossa Excelência a que inicialmente se aludiu.
No sistema do Código de Processo Penal, o inquérito constitui a fase vestibular normal tendente à preparação da decisão de acusação ou não acusação (artigos 262º e ss., 276º e ss. e 286º e ss.).
A sua direcção compete ao Ministério Público, assistido por "órgãos de polícia criminal", para o efeito colocados sob a sua directa orientação e dependência funcional.
Dispõe neste sentido o artigo 263º (cfr. também os artigos 55º e 56º):
"Artigo 263º
(Direcção do inquérito)
1 - A direcção do inquérito cabe ao Ministério Público, assistido pelos órgãos de polícia criminal.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, os órgãos de polícia criminal actuam sob a directa orientação do Ministério Público e na sua dependência funcional".
O artigo 1º revela-nos o que deve entender-se por "órgãos de polícia criminal" e suas relações com outros sujeitos do processo, na filosofia do Código:
Artigo 1º
(Definições legais)
1 - Para efeitos do disposto no presente Código considera-se:
a) (...)
b) Autoridade judiciária: o juiz, o juiz de instrução e o Ministério Público, cada um relativamente aos actos processuais que cabem na sua competência;
c) ƒrgãos de polícia criminal: todas as entidades e agentes policiais a quem caiba levar a cabo quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciária ou determinados por este Código;
d) (...)
e) (...)
f) (...)
g) (...)
h) (...)
2 - (...)
a) (...)
b) (...)".
Entre os actos a que alude a transcrita alínea c) refiram-se, exemplificativamente, os enunciados no artigo 55º, nº 2, e no artigo 270:
"Artigo 55º
(Competência dos órgãos de polícia criminal)
1 - (...)
2 - Compete em especial aos órgãos de polícia criminal, mesmo por iniciativa própria, colher notícia dos crimes e impedir quanto possível as suas consequências, descobrir os seus agentes e levar a cabo os actos necessários e urgentes destinados a assegurar os meios de prova."
"Artigo 270º
(Actos que podem ser delegados pelo Ministério
Público nos órgãos de polícia criminal)
1 - O Ministério Público pode conferir a órgãos de polícia criminal o encargo de procederem a quaisquer diligências e investigações relativas ao inquérito.
2 - Exceptuam-se do disposto no número anterior, além dos actos que são da competência exclusiva do juiz de instrução, nos termos dos artigos 268º e 269º, os actos seguintes:
a) Receber depoimentos ajuramentados, nos termos do artigo 138º, nº 3, segunda parte;
b) Ordenar a efectivação de perícia, nos termos do artigo 154º;
c) Assistir a exame susceptível de ofender o pudor da pessoa, nos termos do artigo 172º, nº 2, segunda parte;
d) Ordenar ou autorizar revistas e buscas, nos termos e limites do artigo 174º, nºs 3 e 4;
e) Quaisquer outros actos que a lei expressamente determinar que sejam presididos ou praticados pelo Ministério Público."
Numa teorização a que os "órgãos de polícia criminal" não podem facilmente eximir-se, escreveu-se:
"Tendo por missão lutar contra a criminalidade e na medida em que a tenham, podem certos órgãos policiais - por razões evidentes de praticabilidade e eficiência - receber competência para a prática de actos que (maxime como actos instrutórios) alcançam eficácia e validade, directa ou indirectamente, como actos de um processo penal; de tal sorte que a actividade das polícias ganhará, por esta via, foros de actividade auxiliar de administração da justiça. Aqueles actos devem por isso ser considerados como actos de polícia judiciária e as autoridades que legitimamente os pratiquem como órgãos de polícia judiciária.
(...) (...)".
Concluindo-se, mais adiante:
"São órgãos de polícia judiciária as entidades com competência, e na medida dessa competência, para a prática de actos instrutórios e processuais" (12 .
Subjacentes à atribuição dessas incumbências, exigências, decerto, de especificidade e tecnicidade envolvidas no particular universo penal e processual penal implicado nas diligências em causa.
Por isso que a Inspecção de Crédito e o Banco de Portugal se deixassem qualificar, sem esforço, ainda que na óptica peculiar dos artigos 9º, nº 2, e 10º, nºs 2 e 3, do Decreto-Lei nº 630/76, como "órgãos de polícia criminal".
As previsões integradas destes preceitos tinham, no entanto, como destinatários, não só a instituição financeira central, mas, ademais, a Polícia Judiciária e, até, qualquer outra entidade ou autoridade policial.
Alternativas que o Ministério Público havia prudencialmente de sopesar.
"Pensa-se difícil - ponderou-se, justamente, em parecer desta instância consultiva (13 -, e quiçá perturbador na multímoda riqueza de situações, apontar critérios que sempre se poderiam revelar redutores (-); o fundamental será que nas hipóteses em que a autoridade judiciária dispõe de um leque de órgãos de polícia com competência para a coadjuvar num caso concreto consiga escolher aquele que objectivamente se apresente como melhor vocacionado para efectivar o auxílio com maior economia de meios.
"Assim, as regras processuais de distribuição de tarefas, os princípios e métodos de trabalho, a vocação funcional dos diversos serviços e o seu grau de especialização poderão determinar a escolha entre as entidades a quem no caso concreto poderia ser pedida a colaboração.
"Importante nessa escolha será atender não só à fase em que se encontra o processo (-), mas outrossim à complexidade do acto pedido.
(...)
"É no fundo o apelo a uma ideia de eficiência, onde cada serviço deve realizar de preferência as tarefas para as quais está mais vocacionado ou que constituem a sua essencial razão de ser (...)".
Não se divisam razões para concluir que os tópicos enunciados hajam sido objecto de lateralização no endereçamento do pedido do Ministério Público ao Banco de Portugal.
Pelo contrário.
Abstraindo de insuficiências estruturais e organizatórias, porventura não colmatadas tempestivamente, afigura-se que a instituição se encontrava, em abstracto, materialmente bem vocacionada para proceder a diligências que lhe são familiares em área de especialidade implicada legalmente na sua esfera.
2. Que dizer, no entanto, para o futuro, face à revogação expressa, há momentos apontada, do Decreto-Lei nº 630/76 pelo artigo 48º do Decreto-Lei nº 13/90, de 8 de Janeiro (14 ?
Um dos objectivos deste último diploma - votado em geral à alteração das normas reguladoras do exercício do comércio de câmbios, das operações cambiais e das operações sobre o ouro -, segundo o respectivo relatório preambular e de harmonia, aliás, com parâmetros assinalados na lei autorizativa (15 , é o da "substituição das normas sancionatórias das infracções cambiais, conjunto heterogéneo de normas, umas de natureza contravencional, outras de carácter especificamente penal, tendo-se estas últimas alargado à custa daquelas e mantendo-se como tais, no ordenamento jurídico, desde 1976", introduzindo-se "o princípio de que as infracções à legislação cambial têm a natureza de contra-ordenações e não de crimes".
Estabelece-se que a averiguação destas contra-ordenações e a instrução dos respectivos processos são da "competência da entidade a quem caiba a fiscalização do sistema bancário", "pelos técnicos e pelos responsáveis superiores do quadro da entidade referida" (artigo 39º, nºs 1 e 3) - formulações já conhecidas do Decreto-Lei nº 349-B/83, de 30 de Julho, há pouco sublinhadas (supra, II, 3.).
Entende-se que a entidade aludida é, efectivamente, o Banco de Portugal.
Basta atentar na respectiva Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei nº 337/90, de 30 de Outubro, cujo exórdio salienta as funções de supervisão, que lhe cabem, das "instituições do sistema financeiro, monetárias e não monetárias".
Em sintonia com este tópico preambular, dispõe, por exemplo, o artigo 22º, nº 1, integrado no Capítulo IV, "Funções do banco central", em quanto aqui importa:
"Art. 22º- 1 - Para orientar e fiscalizar os mercados monetário e financeiro e cambial, cabe ao Banco:
a) (...)
b) Exercer a supervisão das instituições de crédito, parabancárias e outras que lhe estejam legalmente sujeitas, nomeadamente estabelecendo directivas para a sua actuação e para assegurar os serviços de centralização de riscos de crédito;
c) (...)
d) (...)" (16 .
Do mesmo passo, os artigos 23º e 24º conferem ao Banco de Portugal um leque de competências tais que a qualificação como "entidade a quem cabe a fiscalização do sistema bancário" apenas pode sair reforçada .
O Decreto-Lei nº 13/90, revogando, pois, nos termos aludidos, o Decreto-Lei nº 630/76, deixou de inserir normativos equivalentes aos artigos 9º, nº 2, e 10º, nº 2 deste último diploma legal, não subsistindo mais na titularidade do Banco as específicas competências a que esses preceitos aludiam.
Tal não significa, porém, que o Banco Central tenha ficado desobrigado - mercê do dever de coadjuvação na administração da justiça que a Constituição incumbe a todas as autoridades (artigo 205º, nº 3) - de prestar cooperação pericial no domínio de infracções económico-financeiras cometidas aos poderes de averiguação e à titularidade da acção penal do Ministério Público, na veste de órgão de justiça que a esta magistratura assiste (17 .
Conclusão:
IV
Termos em que se conclui:
1º. De harmonia com o artigo 10º, nº 2, do Decreto-Lei nº 630/76, de 28 de Julho, o Ministério Público podia solicitar quaisquer diligências, bem como assistência técnica, quer à Polícia Judiciária, quer ao Banco de Portugal, no âmbito da instrução preparatória e de inquérito policial ou preliminar relativo a infracções de natureza cambial previstas no mesmo diploma, faculdade que se manteve com a entrada em vigor, em 1 de Janeiro de 1988, do Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro;
2º. A opção pela cooperação de uma ou outra das instituições aludidas na conclusão anterior devia privilegiar aquela que objectivamente se apresentasse melhor vocacionada para em concreto a prestar com maior eficiência e economia de meios;
3º. Com a revogação do Decreto-Lei nº 630/76, incluindo o seu artigo 10º, nº 2, pelo Decreto-Lei nº 13/90, de 8 de Janeiro, não ficou o Banco de Portugal desobrigado, mercê do dever de coadjuvação na administração da justiça que o artigo 205º, nº 3, da Constituição incumbe a todas as autoridades, de prestar cooperação pericial no domínio de infracções económico-financeiras cometidas aos poderes de averiguação e à titularidade da acção penal do Ministério Público enquanto órgão de justiça.
(1Veja-se elucidativamente a redacção original dos dois números:
"Art. 9º - 1. (...)
2. Com vista a fundamentar a sua decisão nos termos do previsto no número anterior, o juiz pode solicitar à Inspecção de Crédito o respectivo parecer".
"Art.10º - 1. (...)
2. Iniciada a referida instrução, podem ser solicitadas quaisquer diligências, bem como a necessária assistência técnica, quer à Polícia Judiciária, quer à Inspecção de Crédito.
3. (...)
4. (...)
5. (...)
6. (...)".
(2De harmonia com o artigo 1º, o comércio de câmbios, que "continua a ser privativo dos Bancos e banqueiros devidamente autorizados e caucionados pela forma determinada neste decreto", traduz-se na prática de operações tais como as seguintes: "compra e venda de numerário estrangeiro em cambiais, cupões, letras, cheques ou livranças ou por meio de créditos e lançamentos de escrita, ou por telegramas, cartas ou escritos de qualquer natureza".
Registe-se que a finalidade primordial do Decreto nº 8442 era, precisamente, a regulação do comércio cambial, em conjuntura económico-financeira agravada "por uma inexplicável e maior baixa de câmbios, em grande parte devida a uma censurável especulação, a que urge pôr côbro", como se lê no breve exórdio.
Neste sentido se prevê e pune um conjunto de infracções ao regime na matéria estabelecido, sem que contudo se divise ainda qualquer competência assinada à Inspecção de Câmbios, no tocante, especificamente, à sua instrução e julgamento. Nos termos do artigo 35º, para o julgamento são "competentes em Lisboa e Porto os Tribunais das Transgressões e nas demais comarcas os tribunais criminais, havendo-os, e juízes de direito, com a forma de processo preceituado na lei nº 922, de 30 de Dezembro de 1919"; a instrução, nas mesmas cidades compete "aos directores da polícia de investigação criminal e seus adjuntos" (§ único). O artigo 37º estipula ademais que os "agentes do Ministério Público considerarão estes processos como superiormente recomendados, e a sua instrução e julgamento serviço urgente que pretere a qualquer outro".
(3Cfr., nomeadamente, o Decreto nº 9418, de 11 de Fevereiro de 1924 (artigo 13º); o Decreto nº 10071, de 6 de Setembro de 1924 (artigo 48º), prevendo infracções cambiais - puníveis com multa, mediante despacho do Ministro das Finanças, com recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, e execução a cargo do Tribunal de Execuções Fiscais -, relativamente às quais se assinalam já competências instrutórias da Inspecção do Comércio Bancário (artigo 65º); o Decreto nº 13321, de 24 de Março de 1927; o Decreto-Lei nº 34600, de 14 de Maio de 1945; o Decreto-Lei nº 37541, de 5 de Setembro de 1949, que veio reafirmar competências específicas da mesma Inspecção quanto a certas operações de comércio externo; o Decreto-Lei nº 36.542, de 15 de Outubro de 1947, que procedeu fundamentalmente a uma certa reorganização dos serviços da Inspecção.
(4Já anteriormente, de resto, se registara significativa actividade normativa envolvendo a intervenção da Inspecção-Geral.
Assim, na sequência do Decreto-Lei nº 41403, de 27 de Novembro de 1957, que reorganizou o sistema do crédito e estrutura bancária, foi publicado o Decreto-Lei nº 42641, de 12 de Novembro de 1959, regulamentando-o e desenvolvendo-o, no qual diversas competências da Inspecção-Geral vêm previstas, nomeadamente no tocante à instrução dos processos de transgressão a disposições reguladoras do comércio bancário ou cambial, do sistema de crédito e dos mercados monetário, cambial e financeiro em geral (cfr., v. g. os artigos 96º e ss.).
O mesmo se diga do Decreto-Lei nº 44698, de 17 de Novembro de 1962, relativo às operações de importação, exportação e reexportação de mercadorias, de invisíveis correntes e de importação e exportação de capitais privados (artigos 31º e ss.), e do Decreto-Lei nº 44699, da mesma data, que regulou o exercício do comércio de câmbios no continente e ilhas adjacentes e certas operações relacionadas com o mercado cambial (artigos 42º e 43º).
(5Saliente-se, em todo o caso, o Decreto-Lei nº 47918, de 8 de Setembro de 1967, que concentrou toda a matéria de sanções respeitantes às infracções ao regime de pagamentos interterritoriais no espaço português. A Inspecção-Geral de Crédito e Seguros dispõe de competências instrutórias em processos de transgressão ao regime cambial e de pagamentos interterritoriais, processualmente definidas em termos semelhantes aos consignados no Decreto-Lei nº 47413, de que há instantes nos inteirámos (cfr. artigos 9º e ss.).
(6As normas legais aplicáveis às transgressões da competência da Inspecção-Geral sofreram também modificações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 205/70, de 12 de Maio, no sentido de uma "melhor individualização das sanções nos casos concretos" e de "simplificar o processamento dos respectivos autos".
(7Exceptuam-se determinadas funções da Inspecção de Crédito em matéria tributária ou de carácter fiscal e no campo da mediação relativa ao sector imobiliário (artigos 2º e 3º).
(8Neste aspecto, isto é, no concernente à competência do Banco de Portugal para efectuar "inquéritos policiais", o Decreto-Lei nº 630/76 não fazia senão aplicação dessa nova modalidade de averiguação dos crimes, instituída pouco antes pelo Decreto-Lei nº 605/75, de 3 de Novembro.
Cfr., a propósito, o parecer deste Conselho, nº 296/77, de 2 de Março de 1978, "Boletim do Ministério da Justiça", nº 278, págs. 55 e ss., onde a aludida competência se afirmou com fundamento no artigo 10º, nº 3, do Decreto-Lei nº 630/76.
(9E foi ainda declarado inconstitucional, em múltiplas das suas normas, pelo acórdão do Tribunal Constitucional nº 56/84, de 12 de Junho de 1984 (Processo nº 92/83), "Diário da República", I Série, nº 184, de 9 de Agosto de 1984, págs. 2438 e ss.
(10A vigência aparece reafirmada no artigo 27º do Decreto-Lei nº 524/85, de 31 de Dezembro, que regulou operações de importação e exportação de mercadorias, do seguinte teor: "Art. 27º. Salvo se o facto estiver previsto em tipo legal de crime ou contravenção, designadamente no Decreto-Lei nº 630/76, de 28 de Julho, as infracções ao presente diploma constituem contra-ordenações puníveis nos termos do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro".
(11Como início de vigência originalmente previsto para 1 de Junho de 1987 (artigo 7º, nº 1) mas diferido para 1 de Janeiro de 1988 pelo artigo único da Lei nº 17/87, de 1 de Junho.
(12FIGUEIREDO DIAS, Direito Processual Penal, I volume, 1974, págs. 398, 400 e 401, citado na informação do Assessor de Vossa Excelência.
(13Parecer nº 19/88, votado em sessão de 7 de Julho de 1988, permanecendo, por enquanto, inédito, ponto 8.2.
(14Algumas das disposições deste diploma foram alteradas pelo Decreto-Lei nº 64/91, de 8 de Fevereiro, que lhe aditou um novo artigo 37-A.
(15Lei nº 32/89, de 23 de Agosto de 1989, artigo 2º, alínea c).
(16O artigo 21º da anterior Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei nº 644/75, de 15 de Novembro, não revestia teor tão incisivo.
(17Acerca desta natureza do Ministério Público, mormente em processo penal, veja-se o parecer do Conselho Consultivo nº 143/88, de 9 de Março de 1989, inédito, especialmente no ponto II, 1.3.; CUNHA RODRIGUES, A posição institucional e as atribuições do Ministério Público e das polícias na investigação criminal, "Boletim do Ministério da Justiça", nº 337, págs. 15 e ss.; FIGUEIREDO DIAS, Sobre os Sujeitos Processuais no novo Código de Processo Penal, "Centro de Estudos Judiciários. Jornadas de Direito Processual Penal. O novo Código de Processo Penal", Coimbra, 1988, págs. 25 e s.; LABORINHO LûCIO, Sujeitos do Processo Penal, "Jornadas" citado, págs. 51 e ss.; RODRIGUES MAXIMIANO, Ministério Público e Processo Penal, "Revista do Ministério Público", Ano 11º, nº 41, 1990, págs. 99 e ss.