Senhor Ministro da Justiça,
Excelência:
1.1. A Lei nº 2/88, de 26 de Janeiro, dispõe no artigo 15º: "11. "Enquanto se não proceder à revisão do sistema remuneratório da função pública, as remunerações acessórias, participações emolumentares, prémios de produtividade ou de qualquer outra natureza e subsídios de risco ou outros da mesma natureza ficam limitados ao valor máximo abonado a cada categoria em todo o exercício de 1987, corrigido da compensação resultante da tributação, em sede de imposto profissional, dos funcionários públicos" Suscitaram-se dúvidas no Gabinete de Gestão Financeira (G.G.F.) quanto à aplicabilidade desta disposição no tocante à participação emolumentar, percebida pelos magistrados judiciais e do Ministério Público, pelos conservadores e notários e pelos oficiais dos Registos e do Notariado, e à participação em custas, percebida pelos funcionários de Justiça.
Opinaram em sentidos contrários o G.G.F. no sentido da aplicabilidade (1) e a Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça no da não aplicabilidade (2).
Vossa Excelência dignou-se solicitar parecer deste corpo consultivo, com a urgência possível, definindo-lhe como âmbito precisamente a questão da aplicabilidade da mencionada disposição legal às remunerações acima referidas (3), que são, como se sabe, abonadas pelo G.G.F..
1.2. A resposta à questão resultará da solução a dar a dois problemas: do artigo 15º
- da interpretação da previsão do nº 11/enunciada nos conceitos de "remunerações acessórias" e de "participação emolumentar" (infra, 2);
- da subsunção das remunerações em causa a esses conceitos (infra, 3).
Cumpre, assim, emitir parecer.
2
A designação "remunerações acessórias” tem origem doutrinal como um dos termos de certa classificação dos vencimentos, mas tem sido adoptada, para vários efeitos, pela própria lei.
Parece aconselhável, no percurso que se tem de seguir para lhe determinar o significado que assume no nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88, que se evoquem os sentidos que na doutrina e na lei lhe têm sido conferidos.
2.1. os vencimentos, lato sensu, que são "as importâncias monetárias que o funcionário ou agente aufere ou recebe como titular da relação jurídica de emprego público e que, em maior ou menor medida, constituem contrapartida da prestação de serviço" (4) (5) podem, doutrinalmente, ser classificados, entre outros critérios, pelo da sua dependência quanto a circunstâncias relativas à pessoa do funcionário ou agente ou ao exercício do cargo.
Por este critério distinguem-se os vencimentos em vencimento principal, que é "a remuneração certa ou remuneração-base do cargo público, fixada por lei independentemente das circunstâncias relativas à pessoa que nele será provida, e ao lugar e ao modo do respectivo exercício", e vencimentos acessórios, que são "as importâncias que a lei manda pagar para atender às circunstâncias especiais de cada funcionário, ou às despesas extraordinárias que o exercício da função lhe acarrete" (6).
A doutrina insere no vencimento principal como suas espécies, entre outras, o ordenado (ou soldo para militares),que consiste numa quantia certa, periódica e regular, os emolumentos, que são taxas fixadas na lei e pagas pelos actos funcionais praticados pelo funcionário ou agente, e bem assim os suplementos, subvenções ou melhorias que sejam genericamente concedidas a todos os funcionários (7),e, entre os vencimentos acessórios, as diuturnidades, certas gratificações especiais, algumas espécies de subsídios e abonos, ajudas de custo, transportes, caminhos ou subsidio de marcha, abono de família, participações em rendimentos fiscais, em rendimentos provenientes das taxas de utilização dos serviços onde o funcionário exerça a actividade, em multas, prémios de percurso ou de economia (8).
2.2. É em matéria análoga à contemplada no nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88, que surge na lei um conceito de remunerações acessórias, isto é, em matéria de contenção das remunerações assim denominadas (9).
Essa expressão aparece nos seguintes diplomas:
a) Decreto-Lei nº 372/74, de 20 de Agosto. Dizendo-se no preâmbulo (nº 6) que "o regime das horas extraordinárias e remunerações acessórias têm sido dois factores de perturbação no funcionalismo pela desigualdade de tratamento que acarretavam" e que "continuarão a ser consentidas Enquanto não forem alcançados nas diversas categorias níveis de remuneração mais satisfatórios, mas, congelando-se rios seus níveis actuais, procura-se evitar que se criem ou agravem disparidades ou situações de injustiça", veio a dispor-se no artigo 12º, nº 1, que seria estabilizado ao nível médio do 1º semestre de 1974 ou ao nível de Julho do mesmo ano, conforme o que fosse mais elevado, o quantitativo de "quaisquer proventos e abonos acessórios não acidentais recebidos para além da remuneração principal" pelos servidores civis e pessoal das forças militares e militarizadas do Estado, e bem assim de outros sectores.
Sem dar uma definição de acessoriedade, vê-se do contexto que o diploma a opõe ao vencimento principal, o qual não sendo também definido, se vê que inclui aquele que é quantificado com referência às letras de uma tabela (10).
Anote-se ainda que se enumeravam como “proventos ou abonos acessórios", para as excluir da estabilização, numerosas espécies: abono de família, gratificações de direcção,, inspecção ou chefia, indemnizações de tecnicidade, diuturnidades, horas extraordinárias, senhas de presença, participações em multas, prémios de denúncias ou por fiscalização, prémios por sugestões, ajudas de custo, subsídios de residência, guarnição, campo, deslocamento, transporte, viagens ou caminhos, abonos para falhas, abonos para representação e quaisquer outros abonos que constituam simples compensação de despesas feitas por motivo de serviço (nº 2 do artigo 12º), os atribuídos aos componentes de comissões e grupos de trabalho com objectivos definidos e duração limitada, mesmo que as remunerações revistam a forma de gratificação (nº 3 do artigo 12º).
E dispunha, ainda, no artigo 13º, que podiam ser uniformizadas as "remunerações acessórias" que fossem atribuídas, num mesmo serviço ou organismo, secretaria de Estado ou Ministério, ao exercício de funções ou categorias de cargos equivalentes, mediante redistribuição do seu montante global (nº 1), o qual teria um limite máximo referido às médias mensais pagas no 1º semestre de 1974 ou do montante pago em Julho desse ano (nº 2).
b) O Decreto-Lei nº 294/75, de 16 de Junho, mandava deduzir do valor correspondente ao aumento de vencimento fixado nos termos desse diploma para a respectiva categoria "as remunerações acessórias em dinheiro ou em espécie, percebidas com carácter de regularidade, ainda que de valor variável" (nº 1 do artigo 6º),excluindo "designadamente os subsídios de férias e de Natal, o abono de família, as diuturnidades e os abonos para falhas" (nº 2 do artigo 6º).
c) O Decreto-Lei nº 362/75, de 10 de Junho, proibia no artigo 5º “a alteração ou a fixação de quaisquer remunerações acessórias, em dinheiro ou em espécie" Enquanto decorressem os trabalhos de uma comissão interministerial incumbida de realizar, entre outras coisas, “o inventário das situações de desigualdade mais relevantes em matéria de remunerações de base e complementares ... e de propor ao governo as medidas concretas visando a progressiva supressão das diferenças e injustiças existentes" (artigo 4º, nº 1), até decisão governamental sobre a matéria.
d) O Decreto-Lei nº 506/75, de 18 de Setembro, voltou a aludir às "remunerações acessórias", prescrevendo no artigo 9º que o montante dessas remunerações deduzido nos termos do artigo 6º do Decreto-Lei nº 294/75 ficava cativo de transferência no Orçamento Geral do Estado.
e) O Decreto-Lei nº 923/76, de 31 de Dezembro, em matéria de "remunerações acessórias" manteve em vigor a proibição constante do artigo 5º do Decreto-Lei nº 362/75, entendida como reportada à criação de novas dessas remunerações, à alteração das existentes, salvo para lhes reduzir o quantitativo, e à extensão a outros trabalhadores que delas não beneficiassem (nº 1 do artigo 2º), e proibiu que de futuro as participações emolumentares ultrapassem a média dos valores obtidos em 1976, mantendo em vigor o artigo 13º do Decreto-Lei nº 372/74, (nº 2 do artigo 2º). Finalmente ordenava a prevalência dos nºs 1 e 2 sobre toda e qualquer disposição especial em contrário (nº 3 do artigo 2º) (11).
f) O Decreto-Lei nº 106/78, de 24 de Maio, também não definiu o que sejam "remunerações acessórias" às quais alude no preâmbulo (nºs. 4 e 5) e no articulado.
Assim, e em síntese, ficam absorvidas até ao quantitativo resultante da subida das letras respectivas "as gratificações e quaisquer outras remunerações acessórias atribuídas a titulo de exercício de funções de chefia" de certas categorias da Administração pública (artigo 4º, nº 4), proíbem-se, em princípio, a criação, aumento ou extensão de remunerações acessórias, salvo em casos devidamente fundamentados, mediante decreto-lei da iniciativa do Ministro da Reforma Administrativa, sob parecer prévio da Comissão Interministerial para as Remunerações Acessórias (artigo 5º, nº 1), proíbe-se a extensão das remunerações acessórias já existentes a pessoal de serviços criados de novo ou integrados em departamentos em cujo âmbito as mesmas venham sendo praticadas (artigo 5º, nº 2), e as existentes passam a ser referidas ao posto de trabalho, independentemente da pessoa do seu titular (nº 3 do artigo 5º).
Sujeitam-se a redução de 30% "do aumento respeitante a cada letra" certas remunerações e subsídios de tecnicidade que, no contexto, se têm como acessórias: gratificações, compensações pessoais e participações emolumentares, com exclusão, todavia, "das que integram o vencimento de exercício por força da disposição legal própria e dos denominados emolumentos pessoais" (artigo 5º, nº 4).
Essa redução é igualmente aplicável "a todas as remunerações acessórias não previstas em lei ou decreto-lei (artigo 5º, nº 5).
Fixou-se como nível máximo para as "participações emolumentares ou quaisquer outras remunerações percentuais" a média dos valores percebi dos no ano findo (artigo 5º, nº 6).
Salvaguardou-se (nº 7) a não diminuição da remuneração global face às disposições dos nºs. 2 a 6 e declarou-se prevalecente o disposto no artigo 5º sobre qualquer disposição especial em contrário (nº 8).
g) O Decreto-Lei nº 204-A/79, de 3 de Julho, que pretendeu "clarificar" o regime das "remunerações acessórias" (nº 2 do preâmbulo), dedicou lhe o respectivo artigo 4º, em moldes substancialmente semelhantes ao diploma anterior.
Assim, continuou a proibir a criação, aumento ou extensão de tais remunerações (nºs 1 e 2),a referi-las ao posto de trabalho, independentemente da pessoa do respectivo titular (nº 5), manteve a redução dos quantitativos em 30% do aumento operado na tabela de vencimentos estabelecida no artigo lº e enumerou o, elenco das remunerações acessórias sujeitas a essa redução (nº 6): gratificações e subsídios de tecnicidade (alínea a)), compensações pessoais a que se refere o Decreto-Lei nº 633/70, de 22 de Dezembro (alínea b)), comparticipações em receitas (alínea c)), participações emolumentares (alínea d)), com expressa exclusão, todavia, "das que constituem vencimento de exercício por disposição legal expressa, designadamente o § 2º do Decreto-Lei nº 31095, de 31 de Dezembro de 1940(12), e o artigo 84º do Decreto-Lei nº 450/80, de 30 de Dezembro (13), e, por último emolumentos pessoais (alínea e)) com expressa excepção dos que constituem única forma de remuneração dos serviços prestados ao público por determinado funcionário a favor do qual revertem.
A essa redução ficaram sujeitas "todas as remunerações acessórias não previstas em lei ou decreto-lei", independentemente das formas que revestissem, dos motivos determinantes da sua concessão ou das rubricas orçamentais por onde fossem processadas (nº 7).
Fixou-se um limite máximo para "as participações emolumentares ou quaisquer outras remunerações percentuais: a média dos valores percebidos no ano findo"(nº 8).
Exceptuaram-se das reduções e limite máximo estabelecido nos nºs. 6 e 8 as remunerações acessórias criadas ou actualizadas por diploma legal posterior à publicação do Decreto-Lei nº 106/78, de 24 de Maio (nº 9),e obrigou-se à reposição das quantias indevidamen-te recebidas em contravenção do disposto neste artigo 4º (nº 10).
Assinale-se a definição de remunerações acessórias "Para efeitos do disposto neste decreto-lei" como sendo "as remunerações que acescem ao vencimento" com exclusão, todavia, do abono de família e respectivas prestações complementares, diuturnidades, subsídios de refeição, subsídios de férias e de Natal, remunerações por trabalho extraordinário, noturno e em dias de descanso, senhas de presença, abonos para falhas, ajudas de custo, subsídios de viagem e de marcha, despesas de representação e quaisquer outras que revistam a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas feitas em razão do exercício de funções (nº 3 do artigo 4º).
No contexto, o "vencimento" acrescido por tais remunerações engloba o quantificado na "tabela de vencimentos" estabelecida no artigo 1º, nº 1.
h) Decreto-Lei nº 200-A/80, de 24 de Junho, manteve em vigor os nºs. 1 a 5 e 7 a 10 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 204-A/79 (artigo l0º) e também conservou o regime do nº 6 desse artigo, com actualização da data (1.4.80)do aumento dos vencimentos, como base de cálculo de redução das remunerações acessórias aí mencionadas (artigo 4º).
No contexto, o "vencimento" acrescido pelas remunerações acessórias, na definição do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 204-A/79, recebida pelo Decreto-Lei nº 200-A/80, respeita às "remunerações principais", entre as quais se encontram os vencimentos da "tabela", já que o nº 2 deste artigo 1º alude às "remunerações principais não coincidentes com as constantes da tabela de vencimentos aprovada pelo Decreto-Lei nº 204-A/79".
i) O Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio, refere-se também às "remunerações acessórias" adoptando, como diz no preâmbulo (nº 3) dispositivos inovadores.
Repartido por cinco capítulos, interessa notar que o articulado consagra o capitulo I aos "vencimentos, gratificações e pensões", subdividido em 3 secções, cada uma relativa a um desses três tipos de remunerações, e o capitulo II às "Remunerações acessórias".
O regime instituído para estas segue as linhas dos diplomas de 1979 e 1980: proibição em princípio de criação, aumento ou extensão (artigo 8º, nºs. 1 e 2), referência dessas remunerações ao cargo (nº 4 do artigo 8º), fixação de limite máximo do montante das remunerações acessórias percebidas – congelamento por certos níveis referentes a Abril de 1981 (art. 9º, nº 1), fixação de nível máximo de quantitativos nas acções em curso para uniformização das remunerações acessórias vigentes, estabelecido em 30% "do vencimento ou remuneração principal percebidos até à entrada em vigor das tabelas de vencimento" constantes deste diploma (nº 2 do artigo 9º), obrigação de reposição de quantias indevidamente recebidas (nº 3 do artigo 9º) e ressalva do nível da retribuição global percebida à data da entrada em vigor dos aumentos estabelecidos neste diploma, nível que não pode diminuir por aplicação das fixações de níveis máximos estabelecidos no nº 9º (nº 4).
Para efeitos do diploma (nº 3 do artigo 8º) definem-se as "remunerações acessórias”, como tais se considerando "as remunerações que acrescem ao vencimento ou remuneração principal", de que expressamente se excluem as gratificações ou outros abonos que constituam a única forma de remuneração do exercício de cargos ou funções, os suplementos ou remunerações complementares devidos pela prestação de trabalho em regime de horário prolongado ou de exclusividade, remunerações por trabalho extraordinário, em dias de descanso e em feriados, diuturnidades, subsídios de refeição, de férias e de Natal, abono de família e respectivas prestações complementares, senhas de presença, abonos para falhas, ajudas de custo, subsídio de viagem e de marcha, despesas de representação e quaisquer outras que revistam a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas feitas por motivo de serviço, bem como prémios de produtividade.
j) No diploma seguinte, o Decreto-Lei nº 15-B/82, de 20 de Janeiro, mantém-se a disciplina das remunerações acessórias traçado no anterior - Decreto-Lei nº 110/81 - salvo o que se dispunha no nº 2 do artigo 9º desse diploma - que possibilitava, recorde-se, as acções tendentes à uniformização das remunerações acessórias vigentes - norma que foi expressamente revogada (artigo 8º, nº 1) "considerada, como diz o preâmbulo (nº 5), como um dispositivo que possibilitaria o permanente alastramento das remunerações acessórias" e restringe-se a criação e regulamentação de prémios de produtividade, que não estavam sujeitos ao regime restritivo das remunerações acessórias no anterior diploma (cfr. nº 3 do artigo 8º), prescrevendo-se que tanto a sua criação como regulamentação fossem objecto de decreto regulamentar de vários ministros em conjunto (artigo 8º, nº 2).
l) Em 1983, não há disposições específicas sobre remunerações acessórias, por se manterem vigentes as que constavam dos diplomas de 1981 e 1982, abrangidas na norma do artigo 10º do Decreto-Lei nº 106-A/83, de 18 de Fevereiro, nos termos do qual se mantiveram em vigor, "em tudo o que não contrariasse o presente diploma", os Decretos-Lei nºs. 110-A/81 e 15-B/82.
m) Em 1984, m Decreto-Lei nº 57-C/84, de 20 de Fevereiro o regime das remunerações acessórias segue os moldes anteriores de proibição de criação aumento ou extensão (artigo 7º, nº 1 e 2), de definição de montantes máximos, estabelecidos por referência ao montante correspondente a Dezembro de 1983, "congelando" assim as previstas em diploma legal (artigo 8º, nº 1), ou estabelecidas por referência a certa percentagem do aumento dos vencimentos operado pelo diploma, no tocante às não previstas em diploma legal (artigo 9º, nº 1), e de imposição de redução, em certas circunstâncias, dos quantitativos a certa percentagem do aumento de vencimentos operado pelo diploma (artigo l0º).
Estabelece-se a prevalência destas regras sobre qualquer disposição especial em contrário (artigo 11º), garante-se que da aplicação do regime não resultaria, em principio, redução do nível geral da retribuição global percebida à data da entrada em vigor dos aumentos determinados por este diploma (artigo 12º) e mantêm-se a obrigação de repor as quantias recebidas para além dos níveis máximos fixados ou da redução determinada, nos artigos 8º, 9º e l0º (artigo 13º, nº 1).
A criação ou regulamentação dos prémios. de produtividade continua sujeita a decreto de vários ministros (artigo 14º).
Por último (artigo 7º, nº 3),a definição, “para efeitos do diploma", do conceito de remunerações acessórias repete ipsis verbis a dada no Decreto-Lei nº 110-A/81 e o elenco das excepções ai estabelecidas vem acrescido com novas espécies: subsídio de turno, subsídios de fixação para a periferia e os prémios de produtividade, incluídos, designadamente, os prémios de cobrança previstos no Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio (14), no De-creto nº 519-AI/79, de 29 de Dezembro (15), e no Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de Dezembro (16).
n) No Decreto-Lei nº 40-A/85, de 11 de Fevereiro, manteve-se o regime das "remunerações acessórias" estabelecido no Decreto-Lei nº 57-C/84, com salvaguarda do que sobre elas viesse a dispor a Lei do Orçamento (artigo 15º).
Nesta, a Lei nº 2-B/85, de 8 de Fevereiro, havia-se disposto (artigo l0º, nº 1) que nesse ano "as remunerações acessórias, incluindo as do pessoal militar e militarizado e as dos titulares de órgãos de soberania e de cargos equiparados" eram congeladas no nível de 1984.
o) Em 1986, o Decreto-Lei nº 20-A/86, de 13 de Fevereiro, manteve o regime de remunerações acessórias constante do Decreto-Lei nº 40-A/85, por haver mantido em vigor a disposição do seu artigo 15º, que, como vimos, recolhia o regime do Decreto-Lei nº 57-C/84 (art. 12º, nº 1).
p) Pelo artigo 3º do Decreto-Lei nº 383-A/87, de 23 de Dezembro, ficaram congeladas nos quantitativos processados no ano de 1987 " as remunerações acessórias ou prémios de produtividade, que, por força das disposições legais específicas, acresçam aos vencimentos dos cargos dirigentes pelo exercício da respectiva função”.
q) Decreto-Lei nº 415/87, de 31 de Dezembro, procedeu aos "ajustamentos das remunerações de 1987” na função pública, tendo em mira compensar a abolição da isenção de tributação, determinada pelo nº 1, alínea o), do artigo 67º da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro (O.E. para 1987), em termos de tornar neutra em 1987 a incidência dos impostos (alínea b) do mesmo número).
O referido decreto-lei, para os efeitos próprios deste diploma, que eram os de calcular as compensações, estabeleceu tabelas de vencimentos (artigo 2º, nº 1) operando com uma noção própria de remunerações-base e de remunerações acessórias.
Por remunerações-base e para esse efeito, se entenderam aí "as que correspondam ao vencimento do cargo ou funções, qualquer que seja o regime em que estas sejam prestadas, acrescidas das respectivas diuturnidades e bem assim das diuturnidades especiais, sempre que existam" e por remunerações acessórias todos os restantes abonos, subsídios, prémios ou suplementos atribuídos a título de remuneração, constituam ou não vencimento de exercício, desde que sujeitas a imposto profissional" (nº 2 do artigo 2º).
O diploma não curou dos níveis e demais aspectos do regime das remunerações acessórias que há longos anos é objecto de regulamentação especifica.
Designadamente o ajustamento determinado para as remunerações acessórias de montante fixo, no nº 3 do artigo 2º, não tem que ver com a questão de saber qual o seu valor em 1987, que o diploma não delimita, mas tão só com o acréscimo compensatório da incidência tributária, a determinar por multiplicação do valor, qualquer que ele seja, da remuneração acessória fixa por um factor, determinado segundo a fórmula estabelecida nesse nº 3.
r) Após a Lei nº 2/88, que congelou remunerações acessórias nos termos do já transcrito nº 11 do artigo 15º, o Decreto-Lei nº 26/88, de 30 de Janeiro, definiu novos aumentos de vencimentos do funcionalismo público.
Se é certo que algum apelo se faz implicitamente ao conceito de remuneração base, acolhido no Decreto-Lei nº 415/87, para operar o aumento, que tem por base os cálculos em que se baseou este diploma (cfr. artigos 1º, 2º e 4º), todavia, em termos de regime de níveis de remunerações acessórias, recebe o regime estabelecido no Decreto-Lei nº 20-A/ /86, de 13 de Fevereiro. Na verdade, exceptua (artigo 11º, nº 1) da revogação deste diploma, precisamente o nº 1 do seu artigo 12º.
Ora, como vimos, o regime acolhido em matéria de remunerações acessórias neste nº 1 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 20-A/86 é, por intermédio do artigo 15º do Decreto-Lei nº 40-A/85, o constante do Decreto-Lei nº 54-C/84, o qual ficou sumariado acima, no item m).
Os regimes de contenção de remunerações acessórias desde 1974 até à entrada em vigor da Lei nº 2/88 apresentam aspectos que importa destacar, em breve síntese:
1) De modo explícito ou implícito e para os efeitos de contenção, as remunerações acessórias têm sido entendidas como quantias pagas além de outras, explicita ou implicitamente também denominadas remunerações ou vencimentos principais;
2) As remunerações ou vencimentos principais são, de modo explicito ou implícito, os estabelecidos como base retributiva de cargos ou funções independentemente da pessoa que os exerça ou do lugar ou modo do seu exercício, quantificados por tabelas referidas a letras ou por outra maneira;
3) Algumas "participações emolumentares", não obstante tratar-se de remunerações principais pelo seu sentido e função, parece terem sido consideradas acessórias e abrangidas em medidas de contenção e, outras vezes, assim consideradas mas expressamente excluídas de tais medidas (17).
4) 0 âmbito das remunerações acessórias abrangidas na contenção tem variado, quer em absoluto, excluindo-se da própria noção múltiplas espécies, em maior ou menor número, quer relativamente, isto é, consoante os tipos de medida adoptados.
5) Vêm sendo constantes certas exclusões absolutas, isto é, da noção de remunerações acessórias, e portanto, da submissão ao regime de contenção respectiva .
Entre as remunerações excluídas da noção nunca, todavia, se mencionam as participações emolumentares, que, pelo contrário, foram mesmo expressamente referidas como objecto de algumas medidas de contenção (18).
São estes os traços aqui de assinalar relativamente a um campo de intervenção legislativa em matéria de remunerações da função pública que constitui preocupação declarada do legislador desde 1974 (19).
2.3. 0 nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88 tem ,por base e reproduz textualmente o nº 11 do artigo 13º da Proposta de Lei nº 14/V (20).
Segue-se-lhe uma disposição autorizativa para o Governo poder exceptuar limitadamente a proibição que no nº 11 se contém. Na verdade, dispõe-se de imediato:
"12 - Fica o Governo autorizado, a exceptuar do disposto no número anterior os subsídios de risco associados a situações de especial perigosidade".
Disposição que reproduz na integra o nº 12 do artigo 13º da mesma Proposta de Lei.
O processo legislativo referente à Lei nº 2/88 não abunda em elementos elucidativos do preceito do nº 11, nada se encontrando, designadamente, sobre o sentido com que aí se empregam as expressões - as que nos interes-sam particularmente - "remunerações acessórias" e "participações emolumentares".
Em todo o caso e na sistemática do artigo 15º, como no artigo 13º da Proposta de Lei nº 14/V, a enunciação da regra do nº 12, pela única excepção que textualmente admite, inculca um propósito fortemente restritivo de aumentos no tocante às retribuições abrangidas pelo nº 11.
Isto mesmo é corroborado pela única referência encontrada nos trabalhos parlamentares registados sobre esta matéria.
Sobre a determinação das situações visadas por esse nº 12, objecto de pedido de esclarecimento ao Secretário de Estado do orçamento, foi por este membro do Governo respondido que visava "casos evidentes de risco associado" tais como aqueles a que estão sujeitas determinadas corporações que recebem subsídio "por andarem na rua a atrás de malfeitores". E evocaram a Polícia Judiciária e as mortes que sofreram em serviço agentes seus (21), acrescentando-se à guisa de explicação que não faria sentido "meter no mesmo saco prémios de produtividade, remunerações acessórias, etc., incluídos no nº 11 e que são congelados".
O esclarecimento terminava dizendo que "o nº 12 foi, de facto, projectado para salvaguardar os casos evidentes de subsídio de risco associado. É evidente que neste subsídio de risco associado não se inclui o risco de um liquidador tributário" (22).
Ora, não se podem extrair conclusões a partir da excepção constante desse nº 12, uma vez que tudo depende da conclusão a que se chegar a propósito do sentido que deva ser atribuído à expressão "participações emolumentares”, no contexto em que a norma se insere, isto é, a seguir a “remunerações acessórias", do qual parece constituir uma explicitação.
Resta, então saber o que é que abrangem as expressões que nos interessam.
As dificuldades resultam da equivocidade ou polissemia das expressões no próprio campo normativo das regras de contenção de remunerações, ou da discrepância entre o uso normativo e o emprego doutrinal da expressão "remunerações acessórias", e da própria equivalência, que nesse campo normativo já se estabeleceu entre a expressão “participação emolumentar" e outras.
2.3.1. Já vimos que no uso normativo a expressão “remunerações acessórias" tanto significa meros complementos ou acréscimos remuneratórios à remuneração principal como, também, parcelas com funções de remuneração principal, e abrange até, consoante as finalidades concretas que o legislador se propõe, elencos variáveis de remunerações.
Essa extensão normativa da expressão às remunerações principais contrasta com o sentido doutrinal, confinado apenas aos acessórios destas.
E quanto à expressão "participação emolumentar" recorde-se que o legislador lhe assimilou a expressão “participação em custas", como resulta do artigo 4º, nº 6, alínea d), do Decreto-Lei nº 204-A/79, se bem que para exceptuar esta do regime de redução aí instituído.
Pode afirmar-se que a expressão "remunerações acessórias" tem, certamente, no nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88 o sentido de retribuições que complementam o vencimento ou remuneração-base ou principal, sentido que se lhe encontra, como acima se disse, nos diplomas de contenção que se foram sucedendo desde 1974.
Esta afirmação assenta, com segurança, na literalidade da própria expressão, no sentido histórico dos diplomas precedentes e nos propósitos, que de há muito vêm enunciados, de reformar o sistema remuneratório da Administração Pública (23), urgido, como já expressa e recentemente se afirmou, por, precisamente, se haver criado "à margem do sistema salarial vigente uma complexa teia de remunerações complementares, que tornam obscuro, caótico e quase ingerível o actual sistema retribuitivo da Administração", dele ainda se dizendo que "a falta de transparência e coerência das actuais soluções remuneratórias, a que falta já uma visão de sistema, tornam quase impossível avaliá-las de forma desapaixonada e serena (24) (25).
Não importará, confinada a consulta a espécies de um género expressamente previsto na disposição em causa o nº de participações emolumentares -, levar mais longe a análise dessa disposição quanto à designação "remunerações acessórias", cabendo, preferentemente, determo-nos na análise da expressão designativa daquele género.
2.3.2. São numerosos os regimes remuneratórios na função pública que incluem retribuições denominadas “participações emolumentares" de que importa, para oportuna determinação de qual o conteúdo desta expressão no nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88, fazer um apanhado, ainda que não exaustivo (26). Assim:
I - No âmbito do Ministério da Justiça:
- Os magistrados judiciais e do Ministério Público podem ter uma componente remuneratória com aquela designação, a atribuir mediante autorização do Ministro da Justiça entre 20% a 30% dos respectivos vencimentos, com a mesma natureza destes e neles incorporada para todos os efeitos, designadamente o de aposentação (art. 23º, nºs. 1 e 2, da Lei nº 21/85, de 30 de Julho - Mags. Judiciais, e art. 74º, nºs. 1 e 2, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro -Mags. do Mº. Pº.);
- Os funcionários de Justiça, têm direito:
a. os oficiais de justiça e os secretários dos tribunais superiores, assim como os secretários judiciais desses tribunais e os secretários gerais, a uma participação percentual relativamente ao seus vencimentos de categoria, denominada "participação em custas",- a qual constitui o vencimento de exercício (art. 83º, nºs. 1, 2 e 3, do D.L. nº 376/87, de 11 de Dezembro) (27);
b. O restante pessoal, a uma "participação emolumentar, nos moldes e quantitativos fixados para o pessoal da categoria dos quadros de pessoal do Ministério da Justiça" (nº 4 do art. 83º do mesmo diploma);
- certas categorias de inspectores da Polícia Judiciária, transitoriamente, têm direito à participação emolumentar a que se refere a al. c) do art. 258º do Código das Custas Judiciais (art. 147º, nº 4, do Dec.-Lei nº 364/77, de 2 de Setembro (28).
- O pessoal constante do mapa I do quadro único do pessoal da Policia Judiciária, anexo ao Decreto-Lei nº 458/82, de 24 de Novembro, têm direito a participação emolumentar, a fixar por portaria dos Ministros das Finanças e da Justiça (art. 3º do Dec.-Lei nº 129 /86, de 4 de Junho).
(2) Nos serviços dos registos e do notariado:
a. os conservadores e notários têm direito a uma "participação emolumentar" no rendimento emolumentar da respectiva repartição "a qual corresponde ao vencimento de exercício" (artigos 52º e 54º, nº 5, do Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro) (29),que é calculada por percentagem variável consoante os níveis de montantes e as classes (art. 54º, nº 1, alíneas a) a d)),assegurando-se, em todo caso, certos mínimos fixos (art. 54º, nº 1, alínea e)).
b. Os oficiais dos registos e notariado e o chefe de secção da Conservatória dos Registos Centrais, têm direito, a título de "participação emolumentar",a uma percentagem da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês a favor do C. C.N.F.J., (art. 61º, nºs. 1 e 3, do Decreto-Lei nº 519-F2/79),a qual "é considerada para todos os efeitos, vencimento de exercício" (art. 61º, nº 4);
c. os técnicos de 1ª, 2ª e 3ª classes da Conservatória dos Registos Centrais, têm direito a "participação emolumentar" com base no nº 7 do art. 38º do Dec.-Lei nº 44 063, de 28.11.61, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 530/72, de 20 de Dezembro, pelas forças do produto da percentagem referida no nº 6 do mesmo artigo 38º (alínea a) da Portaria nº 228/80, de 7 de maio);
d. O Director-Geral dos Registos e do Notariado, que não faça parte do quadro dos serviços externos dependentes da D.G.S.R. e Notariado, tem direito a "uma percentagem emolumentar igual à percebida pelo Conservador dos Registos Centrais", que "acresce ao seu vencimento de exercício" e "se considera para todos os efeitos como parte integrante daquele vencimento" (art. 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 171/81, de 24 de Junho;
e. no Registo Nacional de Pessoas Colectivas, servido pelo pessoal do Gabinete de Estudos e Planeamento - GEP (art. 71º do Dec.-Lei nº 144/83, de 31 de Março),têm ”participação emolumentar” com natureza de vencimento de exercício:
- o respectivo director-geral, por força da remissão feita pelo nº 2 do artigo 78º do D.L. nº 144/83 para o nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 171/81 (30);
- o pessoal do GEP, por força da remissão do nº 1 do artigo 78º do D.L. nº 144/83 para o artigo 61Q do D.L. nº 519-F2/79 (31).
f. Em geral, o pessoal dos quadros dos serviços do Ministério da Justiça e, bem assim dos que funcionem no seu âmbito, goza de participação emolumentar, com natureza de vencimento de exercício, por aplicabilidade, determinada pelo nº 3 do artigo 11º do Decreto-Lei nº 235-B/83, de 1 de Julho, dos artigos 78º, nºs 1, 3 e 4, do Decreto-Lei nº nº 144/83,e do artigo 61º do Decreto-Lei nº 519-F2/79 (32).
II. No âmbito do Ministério das Finanças (33), podem assinalar-se remunerações expressamente denominadas "participações emolumentares":
a) por via do regime remuneratório da D.G. da Fazenda Pública, constante dos artigos 46º, nºs. 2 e 3, do D.L. nº 506/74, de 9 de Outubro, a remuneração assim designada, consistente em certa percentagem da receitas de cobrança de valores selados e contribuições e impostos cobrados por estampilha fiscal, atribuída aos funcionários dos quadros permanentes que, salvo licenças para férias, se encontrasse ao serviço efectivo, da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, da Inspecção-Geral de Finanças e oriundo da própria Direcção-Geral de Fazenda, (34);
b) atribuída na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, nos termos do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio, como "remuneração acessória" (artigo 99º, nº 1, e a denominação de "participação dos emolumentos", nos termos previstos na lei "artigo 98º, nº 1), aos seus funcionários, excluídos, em geral, os que "não intervenham, directa ou indirectamente, na liquidação e cobrança de impostos" (artigo 101º, nº 1), e a distribuir " pelos funcionários ... colocados nos serviços onde são cobrados" (artigo 102º, 2º regra) na proporção dos respectivos vencimentos (35) (artigo 103º, nº 1) e com limites anuais percentuais relativamente ao vencimento (artigo 104º, nº 1, alínea b) e nº 2);
c) ao pessoal técnico da Inspecção Geral de Finanças foi atribuído o direito "à participação emolumentar" pelo artigo 12º do Decreto-Lei nº 198/83, de 18 de Maio", nos termos e percentagens que à data deste diploma estavam a ser abonadas ao pessoal administrativo;
d) os funcionários do quadro da Junta de Crédito Público, por via de remissão para as "remunerações acessórias" reconhecidas no Decreto-Lei nº 506/73, de 3 de Outubro, operada pelo artigo 42º, nº 1, do Decreto-Lei nº 76/ /83, de 8 de Fevereiro, têm direito à participação emolumentar prevista no artigo 46º, nºs. 2 e 3, do diploma de 1973, relativo como se viu à D.G. da Fazenda Pública;
e) na Direcção-Geral do Tribunal de Contas, por via de remissão, há participações emolumentares, como se alcança do texto do artigo 52º do D.L. nº 52/79, de 29 de Março, conjugado com o artigo 2º, nº 2, do Decreto-Lei nº 923/76, de 31 de Dezembro, que estabelece limites para tais participações.
Essas participações são consideradas “remunerações acessórias", como se depreende do próprio texto daquele artigo 52º e da norma do artigo 13º do Decreto-Lei nº 372/74, de 2 de Agosto, para que remete o artigo 2º do Decreto-Lei nº 923/76 (36). nº 423/76, para que aquele remete.
(1) Na Direcção-Geral das Alfândegas: o pessoal dos quadros técnico-aduaneiro, auxiliar técnico-aduaneiro e do tráfego, percebe parte dos emolumentos estabelecidos e cobrados segundo as tabelas anexas à Reforma Aduaneira, aprovada pelo Decreto-Lei nº 46 311, de 27 de Abril de 1965, dentro dos limites aprovados pelo Ministro das Finanças entre um máximo e um mínimo percentual cbs respectivos vencimentos-base (artº 318º (37) e (38);
O pessoal aduaneiro que tenha prestado serviço na desalfandegação das encomendas postais tem direito à distribuição dos emolumentos extraordinários referidos no § único do artº 1809, segundo proporção determinada pelo Director-Geral das Alfândegas"(artº 3189, nº 2);
No tocante às percentagens dos emolumentos das tabelas,- arrecadadas pelos "Cofres de emolumentos do pessoal do Tráfego e do pessoal do quadra Técnico aduaneiro" e que constituem receita deste cofre (art.º 319 , na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 242/84 , de 16 de Junho ) , têm direito" à partilha dos cofres de emolumentos como se exprime a lei (art.º 320-§1º), os funcionários que desempenharem os serviços remunerados pela tabela 1(nº1º) e os funcionários dos restantes quadros aduaneiros (nº 2º).
Nos termos do art.º 103, epigrafado de vencimentos e outros abonos ",do Decreto-Lei nº 252-A/82, de 28 de Junho, reestruturou a Direcção Geral das Alfândegas, os seus funcionários, além do direito aos vencimentos correspondentes às categorias constantes do quadro anexo (nº1) (39), têm direito a abonos vários, entre os quais os previstos no citado art. 318º da Reforma Aduaneira, até ao limite anual de 4% dos respectivos vencimentos "sempre que os seus serviços sejam efectuados nos termos do nº 3 do art. 55º"(nº 3) (40) (41).
III - No âmbito das autarquias locais:
É denominada "participação emolumentar" a remuneração pelo exercício de funções notariais (artº 13º, nº 5, do Decreto-Lei nº 116/84, de 5 de Abril, na redacção dada pela Lei nº 44/85, de 13 de Setembro),a qual está sujeita a um limite máximo, em conjunto com a participação em custas fiscais (artº 13º, nº 7,e nº 2 do artº 58º do Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Janeiro) e é considerada remuneração acessória (artº 589 nº 5 do Decreto-Lei nº 247/87) (42).
2.3.3. Nos vários regimes remunoratórios que ficam expostos a designação "participação emolumentar", ou a equivalente participação em custas"(43) engloba realidades que têm de comum tratar-se de componentes de uma remuneração que é integrada por outras parcelas.
Consiste em comparticipação em receitas, as quais umas vezes, são taxas de utilização de serviços prestados pelos funcionários, de cuja distribuição estes partilham, e, outras, receitas de diferente natureza.
Há "participações emolumentares" que a lei considera remunerações acessórias, e outras que esta tem como remunerações principais, ou por lhes atribuir" para todos os efeitos" a natureza do vencimento principal auferido em conjunto com elas e de que são complemento (44) ou por as considerar como vencimento de exercício (45).
O nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88 engloba, sem dúvida, na sua previsão as participações emolumentares que tenham a natureza de remunerações acessórias, no próprio contexto desse número, que a estas abrange explicitamente.
Resta, porém, saber, sendo precisamente esses os casos da presente consulta, se também ai se abrangem as participações emolumentares que a lei tenha como remunerações principais.
Há razões aduzíveis em sentido afirmativo e em sentido negativo.
Em sentido afirmativo são invocáveis, por um la-do, o uso irrestrito da própria expressão "participações emolumentares”, que, como se sabe, designa no sistema retributivo tanto remunerações acessórias como remunerações principais, por outro, a circunstância, histórica, de em matéria de contenção de participações emolumentares, a exclusão de participações que forem consideradas vencimento de exercício já ter sido feita mas por textos explícitos.
No contexto do próprio artigo 15º, recorde-se, como já foi assinalado, a intenção fortemente limitativa de restrições ao âmbito de aplicação do nº 11 que se infere da norma do nº 12. Neste confere-se uma restritíssima faculdade de arredar a contenção: apenas no campo dos subsídios de risco associados a situações de especial perigosidade.
Dir-se-á, também, que, no contexto da Lei nº 2/ /88, a medida de contenção constante do nº 11 do artigo 15º se apresenta como inserida num propósito de reforma geral do regime jurídico da função pública, para que foi conferida ao Governo autorização legislativa pela Assembleia da República no artigo 16º, reforma que se pretende aperfeiçoadora e modernizadora e abrangerá, precisamente, o "estatuto remuneratório e subsídios de carácter social, com vista a sistematizar e aperfeiçoar o conjunto dos direitos referentes aos vencimentos e demais abonos", como se especifica na alínea c) deste artigo (46).
A inserção da contenção no propósito da reforma remuneratória geral é clara Enquanto ela é concebida como uma medida prévia à conclusão de tal reforma. O que está suficientemente expresso na oração temporal que introduz o preceito do nº 11: "Enquanto não se proceder à revisão do sistema remuneratório da função pública ...”.
Notar-se-á ainda que "as participações emolumentares", enquanto "complementos" remuneratórios, serão objectivamente englobáveis na invocada “complexa teia de remunerações complementares que tornam obscuro, caótico e quase ingerível o actual sistema retributivo da Administração", segundo as palavras já citadas do Governo, e que justificou a criação por este da Comissão para o Estudo do Sistema Retributivo da Função Pública.
A medida de contenção com a amplitude referida é compreensível neste contexto, actual, de propósito reformador do Governo, o qual precisamente à Comissão conferiu o mandato de em 12 meses apresentar "um estudo, contendo propostas, recomendações e critérios, sobre o sistema salarial da função pública" visando:
"Clarificar o sistema retributivo, com vista à definição rigorosa e certa das remunerações praticadas;
"Permitir à Administração dispor do pessoal suficiente e qualificado para o desempenho das suas missões;
"Repor critérios de justiça relativa entre diferentes sectores e grupos da Administração, designadamente não beneficiando grupos cujos privilégios tenham por único fundamento o posicionamento relativo de determinados serviços e não a complexidade das funções desempenhadas;
“Melhorar o relacionamento entre a remuneração e os factores pessoais de desempenho, por forma a estimular o mérito profissional e a motivar os funcionários;
"Proporcionar a utilização de mecanismos que permitam relacionar a remuneração com os resultados alcançados e os acréscimos de produtividade conseguidos;
"Ter em atenção a política macro-económica nacional definida no Orçamento do Estado e Grandes Opções do Plano" (47).
A grande amplitude textual do nº 11 situar-se-ia, assim, num contexto, correspondente às intenções governativas de reforma, assente num claro juízo negativo do Governo acerca do sistema remuneratório complementar actual, de resto explicitado também na conclusão do Livro Branco da dita Comissão (48).
Contra esta amplitude de entendimento do nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88, e em abono de uma interpretação declarativa restrita da expressão "participações emolumentares" de molde a abranger apenas as que sejam remunerações acessórias, e não também as que que sejam remunerações principais, podem aduzir-se vários argumentos.
Antes de mais, a estrutura gramatical do próprio nº 11. o sujeito da oração que exprime o preceito limitativo é gramaticalmente múltiplo, mas em todo o caso começa por uma referência expressa às remunerações acessórias.
As menções seguintes - participações emolumenta-res e prémios e subsídios de risco - não seriam senão explicitações exemplificativas do conteúdo das ditas remunerações.
De resto, os precedentes históricos da contenção de remunerações complementares cingem-se, basicamente, às remunerações acessórias, havendo até casos em que expressamente se cuidou de excluir "participações emolumentares" que, por serem vencimentos de exercício, não eram acessórias (49).
A medida do nº 11 do artigo 15º da Lei compreende-se, no contexto do diploma, nomeadamente conjugado com a alínea c) do artigo 16º, num propósito de reforma do estatuto remuneratório da função pública. Sendo assim, não se compreenderia que se englobassem naquela medida estatutos remuneratórios "desfuncionalizados", como é o caso dos magistrados judiciais e do Ministério Público (50), acrescendo, quanto aos primeiros, que nem poderia, quiçá, ser objecto de autorização legislativa, visto tratar-se, porventura, de matéria de reserva absoluta da competência da Assembleia da República (51).
2.3.4. A ponderação de todas as razões invocáveis pro e contra a interpretação ampla da expressão em causa, leva-nos a propender para o entendimento segundo o qual "participações emolumentares" significa ali tão só aquelas que têm a natureza de remunerações acessórias.
Acrescentar-se-ão em reforço deste entendimento as seguintes considerações.
A evolução legislativa, nomeadamente a partir do Decreto-Lei nº 204-A/79, contém elementos, de permanência, que devem ser considerados referentes de interpretação sobre o sentido e conteúdo da descrição normativa utilizada na referida norma orçamental.
Retomando esta norma a utilização no respectivo contexto de elementos conceituais presentes em toda uma evolução legislativa anterior, e inserindo-se, por expressa referência, na mesma teleologia, 11 não é de supor que o sentido desses elementos conceituais seja diverso daquele que assumia nos diplomas anteriores.
Logo, quanto à definição do que sejam "remunera-ções acessórias", género que abrange várias espécies, ao qual se quer aplicar a política orçamental de contenção aos níveis anteriores.
A noção de acessoriedade, para os efeitos pretendidos pelo diploma, vem expressamente definido no Decreto-Lei nº 204-A/79, e mantem-se nos diplomas posteriores de idêntica finalidade (revisões anuais das remunerações da função pública).
Remunerações acessórias são, na definição normativa, aquelas que acrescem ao vencimento.
Como assim, a definição de acessoriedade no especifico quadro do diploma (e dos que se lhe seguiram) deve ser recortada por via de exclusão em referência ao con-ceito de vencimento: acessório será tudo o que segue, acompanha, mas acresce ao vencimento, e que, por isso, vai além do vencimento.
Vencimento, nesta perspectiva, será integrado pelas remunerações certas, permanentes, com carácter de periodicidade, que, assim, com expressa qualificação forem consideradas.
Nesta relação vencimento-acessoriedade, aquele será integrado (eventualmente) pelas diversas parcelas que sejam (por via directa ou remissiva) normativente com tal consideradas; para além do vencimento-base, ou do vencimento de categoria, será igualmente vencimento (no sentido de integrarem o vencimento e, consequentemente, de lhe não acrescerem) as componentes que a lei expressamente se refira constituírem vencimento (ou vencimento de exercício, ou com referência de expressa integração no vencimento para todos os efeitos).
Deste modo, uma participação emolumentar que seja considerada como vencimento de exercício, ou que a lei manda expressamente integrar no vencimento para todos os efeitos, não vai além de vencimento, não lhe acresce, não participando, por isso, de noção essencial de acessoriedade acolhida na referida disposição orçamental.
Quanto à expressão "participação emolumentar", torna-se indispensável, pois, recortar as duas distintas acepções em que pode ser utilizada: Enquanto remuneração acessória ou Enquanto parte integrante da remuneração principal. A participação emolumentar assumirá esta segunda qualidade, não só sempre que a lei a qualificar como vencimento de exercício (cfr., v.g., para os conservadores e notários, o artigo 52º do Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro), mas também quando a lei expressamente identificar a sua natureza com o vencimento, nele a mandando incorporar para todos os efeitos (cfr. o nº 2 do artigo 23º da Lei nº 21/85, de 30 de Julho, que aprovou o Estatuto dos Magistrados Judiciais, e o nº 2 do artigo 74º, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro - Lei orgânica do Ministério Público (52)
Em apoio da convicção de que o nº 11 do artigo 15º, da Lei nº 2/88, apenas se pretende limitar às participações emolumentares que tenham a natureza de remunerações acessórias, ou seja, no espirito do legislador não estava previsto o complemento das participações emolumentares, (ou das participações em custas) que a lei tenha como remunerações principais, notar-se-à que, de outro modo, ocorreria uma grave distorção ao principio, constitucionalmente consagrado, da igualdade, uma vez que não faria sentido que os funcionários cujo vencimento fosse constituído por uma parte fixa e pela participação emolumentar, sofressem um prejuízo relativamente aos demais, em consequência da impossibilidade legal de actualização da totalidade do seu vencimento. De facto, resultaria, por certo, uma subversão da própria política salarial.
Por último, e tal como se pondera no parecer nº 30/84, "não sofre agora qualquer dúvida de que o estatuto dos magistrados judiciais, no qual se inclui o regime das respectivas remunerações (e não apenas as remunerações dos juizes dos Tribunais Superiores), é hoje reserva absoluta, portanto, indelegável, da competência legislativa da Assembleia da República (... )
"Quanto ao estatuto dos magistrados do Mº.Pº., constitui reserva relativa da competência da mesma Assembleia da República" (54).
Por todas estas razões, a participação emolumentar dos juizes e dos magistrados do Ministério Público não depende nem decorre dos diplomas de vencimentos da função pública, mas sim de legislação especial, que, no concernente aos magistrados judiciais, é da esfera da reserva absoluta da A.R.. Logo, não pode o respectivo estatuto remuneratório ser objecto da disciplina legislativa, no exercício da credencial conferida pela alínea c) do artigo 16º, da Lei nº 2/88.
3
Resta saber se à expressão interpretada - "participações emolumentares" - são subsumíveis as concretas participações em receitas sobre que a consulta questiona.
A resposta, face ao que vem exposto, é negativa quanto a todas.
4
Por todo o exposto e em conclusão: 1º. A expressão "participações emolumentares" constante do texto da norma do nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88, de 26 de Janeiro, só abrange as participações em receitas, complementares de outras remunerações, que tenham natureza de remuneração acessória;
2º. Consequentemente, não são abrangidas pela referida norma do nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88 as "participações emolumentares" dos magistrados Judiciais e do Ministério Público, dos conservadores e notários, dos oficiais dos Registos e Notariado e a “participação em custas" dos funcionários de justiça.
(José Joaquim de Oliveira Branquinho) Vencido como relator,, por não poder acompanhar a tese que fez vencimento, a partir do nº 2.3.4.
Conforme projecto de parecer que elaborei:
1) A ponderação de todas as razões invocáveis pro e contra a interpretação ampla da expressão em causa, leva-me a propender para o entendimento segundo o qual “participações emolumentares” significa no nº 11 do artigo 15º da lei nº 2/88 tanto aquelas que têm a natureza de remunerações acessórias como a de remunerações principais.
Não se poderá, creio, dar excessiva importância aos argumentos., pro e contra, extraídos da circunstância de, historicamente, certas participações emolumentares -as que são vencimento de exercício - haverem sido excluídas por disposição expressa das medidas de contenção. Tais argumentos equivalem-se em qualquer das teses.
Mas, conjugando a formulação, não restrita, contida no nº 11 com o intento geral de reformulação do estatuto remuneratório da função pública, evidenciado, na alínea c) do artigo 16º da lei nº 2/88, e na esteira das acções preparatórias consubstanciadas na criação da Comissão para o Estudo do Sistema Retributivo da Função Pública, o entendimento amplo será o que mais quadra a tais propósitos e o que assegura uma certa igualdade de tratamento de todas as situações remuneratórias em que entram participações emolumentares.
A transitoridade da medida não anula, por outro lado, necessariamente a natureza especifica do estatuto remuneratório desfuncionalizado dos magistrados, e ela provém de órgão legislativo indubitavelmente competente, como é a Assembleia da República, visto o que dispõem a alínea g) do artigo 167º e alínea q) do artigo 168º da Constituição da República.
Por último, ainda que se entenda que a matéria de remunerações dos magistrados judiciais é matéria de reserva absoluta de lei da Assembleia da República, a medida decretada por esta no nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88 até à reforma do estatuto remuneratório da função pública para que foi conferida autorização legislativa ao Governo não implica necessariamente que a Assembleia da República englobe nessa autorização poderes para o Governo alterar o estatuto da magistratura judicial.
2 - A resposta à questão de saber se à expressão interpretada, “participações emolumentares”, são subsumíveis as concretas participações em receitas sobre que a consulta questiona, deveria, assim, face ao regime dessas concretas participações expostas acima (2.3.2., I) ser afirmativa quanto a todas.
Uma nota, todavia, quanto à participação denominada "participação em custas", sobre que de passagem se afirmou a identidade de natureza com a participação emolumentar (supra, nota 43).
Explicitando esta afirmação. afigura-se que, para além do próprio texto, que sugere essa identidade, a evolução histórica dessa participação e o respectivo conteúdo a confortam.
0 artigo 83º do Decreto-Lei nº 376/87, refere-se à composição das remunerações dos funcionários de justiça atribuindo a uns uma soma percentual do seu vencimento que denomina "participação em custas" (nº 1 e 2) e a outros um quantitativo que denomina “participação emolumentar” (nº 4).
Mas, sem embargo de o artigo 83º referir outro abono que nada tem a ver com isso (nº 5 - subsídio de fixação), ambas aquelas “participações” estão sob a epígrafe, única, que titula o artigo 83º de "participações emolumentares”.
Historicamente, a participação dos funcionários judiciais em receitas provenientes da actividade dos tribunais foi sempre designada de "parte emolumentar até 1978, desde que a partir de 1 de Janeiro de 1947 pelo Decreto-Lei nº 35 977, de 23 de Novembro de 1946, se substituiu o sistema remuneratório, que era constituído até aí por emolumentos, por uma parte fixa e uma parte variável (ou emolumentar) , constituída por uma participação nas receitas do cofre da respectiva secretaria judicial e de que beneficiavam apenas os funcionários dos tribunais cíveis, regime que se manteve até 1969.
Neste ano, continuando a falar-se de "parte emolumentar” quanto à componente variável das remunerações dos funcionários judiciais, concentraram-se no Cofre Geral dos Tribunais as receitas de que se extraía essa parte (artigo 40º do Decreto-Lei nº 493, de 29.8.69), e em 1975 passaram a beneficiar de "participação emolumentar” (artigo 3º do Decreto-Lei nº 15/70, de 14 de Janeiro, na redacção do Decreto-Lei nº 295/ 75, de 19 de Junho), todos os funcionários de justiça (artigo 2º e preâmbulo do diploma).
Só em 1978 se alterou a designação dessa componente da remuneração que passou a "participação em custas" (artigo 84º, nº 1, do Decreto-Lei n2 450/78, de 30 de Dezembro, quer na redacção originária quer na introduzida pela Lei nº 35/80, de 29 de Junho, que ratificou aquele diploma com emendas) e de que beneficiavam apenas os oficiais de justiça. suportando o encargo do pagamento o Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (artigo 85º nº 1 do Decreto-Lei nº 450/78).
Sem embargo da mudança de designação, a realidade fundamental é a mesma - comparticipação em receitas concentradas num Cofre que distribui segundo a medida que a lei estabelece.
3 - Em suma, e concluindo., entendi que:
1º- A expressão "participações emolumentares” constante do texto da norma do nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88, de 26 de Janeiro, abrange as participações em receitas, complementares de outras remunerações, tanto as assim expressamente designadas na lei que as atribui como as participações da mesma natureza ainda que designadas de outro modo, e tanto as que tenham natureza de remuneração acessória como as que revistam a natureza de remuneração principal:
2º- Consequentemente e em relação à concreta consulta, são abrangidas pela referida norma do nº 11 do artigo 15º da Lei nº 2/88 as "Participações emolumentares” dos magistrados judiciais e do Ministério Público,. dos conservadores e notários, dos oficiais dos Registos e Notariado e dos funcionários de justiça, quer as assim expressamente designadas quer as denominadas “participações em custas".
(1) Informação 3/88-SL, de 12.2.88.
(2) Proc. 109/88AJ, informação de 18.2.88.
(3) Como resulta do Despacho de V. Excelência, nº 30/ /88, de 9 de Maio, e do ofício do Senhor Chefe de Gabinete nº 5102, Proc. 887/88, de 1.8.88.
(4) JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. II, Livraria Almedina, Coimbra, 1988, pág. 739.
(5) MARCELLO CAETANO tem uma noção mais lata de vencimentus, porquanto insere neles, Enquanto retribuição pelo trabalho, casos de direito à habitação ou o abono para fardamento inerente a um cargo (Manual de Direito Administrativo, Tomo II (9ª edição Reimpressão), Livraria Almedina, Coimbra, 1980, pág. 767.
(6) JOÃO ALFAIA, ibidem, pág. 742,e MARCELLO CAETANO, ibidem, pág. 767.
(7) MARCELLO CAETANO, ibidem, pág. 767.
(8) Mesmo autor e obra, págs. 767 e 768.
(9) A expressão, mas sem correspondente definição, foi empregada no art. 29º, nº 2, do Dec.-Lei 294/76, de 24 de Abril (sobre a gestão de excedentes de pessoal), limitando-se o art. 9º do Dec.-Lei nº 175/78, a uma enumeração do que nesse nº 2 por tal expressão se designava: subsidio de residência, alimentação e fardamento, horas extraordinárias a trabalho noturno, abonos para despesas de representação.
(10) A quantificação encontra-se no nº 1 do art. 1º e o nº 2 dispunha que "as remunerações principais ... não coincidentes com as das categorias descritas no número anterior" seriam alteradas de certa maneira aí consignada.
(11) 0 Decreto-Lei nº 923/76, veio a ser ratificado pela Lei nº 44/77, de 8 de Julho, a qual lhe aditou dois novos artigos, o artigo 5º-A e o art. 7º, sem interesse aqui.
(12) "Proventos certos e incertos" dos funcionários administrativos, considerados, com o sexto do ordenado, vencimento de exercício, pelo § 2º do art. 529º do C. Administrativo, aprovado pelo citado Decreto-Lei nº 31 095.
(13) Participação em custas por parte do pessoal do quadro que oficiais de Justiça, conforme se lê no referido art. 84º do Dec.-Lei nº 450/80.
(14) Este prémio, consiste numa percentagem de 0,5% da cobrança de contribuições e impostos administrados ou fiscalizados pela Direcção-Geral das Contribuições e ,.impostos, cabe mensalmente a todos os funcionários colocados nas re-partições de finanças, tribunais das Contribuições e Impostos de Lisboa e Porto e nos serviços centrais e distritais daquela Direcção-Geral, exceptuados os que não intervenham' directa ou indirectamente na respectiva liquidação e cobrança e os juízes desses tribunais (artigo 100º, nº 1, e 102º, regra lã, do Decreto Regulamentar nº 42/83).
(15) Este prémio, previsto nos artigos 19º, nº 1, 20º e 21º do Decreto-Lei nº 51º-A-1/79, compete ao pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública, por quem a Direcção-Geral do Tesouro fazia a distribuição, e era constituído por percentagens de, entre outras receitas, venda de valores selados.
(16) Prémio constituído por percentagem de cobranças de certos impostos e atribuído ao pessoal da Inspecção-Geral das Finanças (artigo 53º, nºs. 3 e 4, do Decreto-Lei nº 513-Z/79).
(17) Referimo-nos às participações emolumentares que constituem vencimento de exercício (caso v.g. dos Conservadores e Notários e funcionários dos serviços de registo e Notariado - Pareceres 79/85, de 24.10.85, no D. Rep., II Série, nº 31, de 6.2.86, pág. l233, e B.M.J. 354, pág. 208; 30/84, de 7.6.84, não publicado, e, 100/78, de 15.6.78, no D. Rep., II Série, nº 191, de 21.8.78, pág. 5074, e B.M.J., 282, pág. 63. Veja-se, também o Parecer nº 128/83, de 22.11.84, no D. Rep., II Série, nº 123, de 29. 5.83, pág. 5061; caso dos funcionários de Justiça, no tocante à denominada participação em custas - Pars. 100/78, 196/81, de 3.12.81, D. Rep., II Série, nº 142, de 23.6.82, pág. 4936, e B.M.J. 316, pág. 108; 30/84 e 5/85, de 30.5. 85, D. Rep., II Série, nº 215, de 18.9.85, e B.M.J. 350, pág. 112).
Vejam-se as alusões, sem distinguir, às participações emolumentares nos Decretos-Leis nºs 923/76 (art. 2º, nº 2), 106/78 (art. 5º, nº 2) e 204-A/79 (art. 4º, nº 8), e, excluindo as que constituem vencimento de exercício, D.L. 106/ /78 (art. 5º, nº 4) e 204-A/79 (art. 4º, nº 6, alínea e)).
(18) Estabelecimento de valores máximos referidos ao ano antecedente (D.L. nº 923/76 - art. 2º, nº 2; D.L. nº 106/78, art. 5º, nº 6; D.L. nº 204-A/79, art. 4º, nº 6, alínea e); D.L. nº 200-A/80, art. 4º) e imposição de reduções percentuais relativamente aos aumentos anuais dos vencimentos principais (D.L. nº 106/78, art. 5º, nº 4; D.L. nº 204-A/79, art. 4º, nº 6, e D.L. nº 200-A/80, artigo 4º).
(19) Em 1974 a Resolução do Conselho de Ministros de 27 de Novembro (D.Gov., I Série, nº 279 (Suplemento), de 30 desse mês) estabeleceu algumas normas relativas ao estudo de projectos de regimes de pessoal, e em 1975 foi criada a Comissão Inter-Ministerial para as Remunerações Acessórias - CIPRA (D.L. nº 362/75, de 10 de Julho),na sequência de cujas propostas foi sustentado um programa de congelamento e absorção progressiva das remunerações acessórias existentes em 1975. A essa Comissão ainda se referia o D.L. nº 106/78 ao impor prévio parecer seu em caso de criação, extensão e aumento de remunerações acessórias, admitidos como excepção (artigo 5º, nº 1).Em ordem à reforma do "sistema salarial da função pública" e invocando "a falta de transparência e de coerência das actuais soluções remuneratórias, a que falta já uma visão de sistema", tornando "quase impossível avaliá-las de forma desapaixonada e serena", e aludindo à "complexa teia de remunerações complementares, que tornam obscuro, caótico e quase ingerivel o actual sistema retribuítivo da Administração", o Conselho de Ministros em 1986 criou a Comissão para o Estudo do Sistema Retribuitivo da Função Pública (Resolução de 6.11.86, in D. Rep., II Série, nº 267, de 19.11.86, pág. 10704), mandatando-a para elaborar um Livro Branco sobre os regimes remuneratórios da Administração Pública, Central, Regional e Local e apresentar um ESTUDO com propostas, recomendações e critérios sobre o sistema salarial visando vários objectivos. 0 LIVRO BRANCO, composto de vol. I e volume de anexos, com referência a 15.7.87, já está publicado.
(20) Publicada no D.A.R., V Legislatura, 1ª ses. leg. (1987-1988), 11 Série, nº 23, de 18.11.87, pág. 462 - (2) e seguintes.
(21) O subsídio de risco da P.J. previsto no artigo 92º, nº 1, do D.L. nº 458/82, de 24 de Novembro, para "os funcionários ... integrados nos serviços que têm a seu cargo a prevenção e a investigação de criminalidade de alta violência e dos crimes referidos nas alíneas b) a m) do nº 1 do artigo 50º”, que são crimes que têm na base situações de elevada perigosidade.
(22) D.A.R., V Leg., 14 ses, leg. (1987-1988), 11 Série, nº 35 (Suplemento), de 30-12-87, pág. 704 -(171).
(23) Cfr. Preâmbulo do Dec.-Lei nº 372/74 e o art. 5º, nº 1, do D.L. nº 362/75.
(24) Preâmbulo da cit. Res. Cons.Min. de 6.11.86.
(25) Após a publicação da Lei nº 2/88 o Governo legislou estabelecendo aumentos quanto a subsídios de refeições e ajudas de custo (arts. 6º e 7º do Dec-Lei nº 26/77, de 30 de Janeiro), e pela Portaria nº 550/88, de 16 de Agosto, foram "actualizados" os subsídios de viagem e de marcha a que se refere a Portaria nº 556-A/85, de 30 de Junho, agora revogada.
(26) Socorremo-nos, basicamente, dos Anexos, do vol. I do Livro Branco sobre o sistema Retributivo da Função pública em Portugal, da C.E.S.R.P.P., já citado, com alguma actualização legislativa posterior à data aposta no volume 1, 15.7.87.
(27) Afirmam a identidade de natureza da "participação em custas" à participação emolumentar os Pars., já citados, 30/84 e 5/85.
(28) Sobre esta participação, de que beneficiam certos inspectores, pode ver-se o par. nº 109/85, de 8.4.86, no D.R., II Série, nº 189, de 19.8.89, pág. 7677, e no B.M.J., 360, pág. 232, e também o preâmbulo e os arts. 1º e 2º do Dec.-Lei nº 129/86, de 4 de Janeiro.
(29) Sobre a natureza da "participação emolumentar" como vencimento de exercício no âmbito dos registos e notariado podem ver-se os Pareceres 100/78, de 15.6.78, no D.R., II Série, nº 191, de 21.8,78, pág. 5074, e no B.M.J. nº 282, pág. 63; 128/83, de 22.11.84, no D.R., II Série, nº 123, de 29.5.83, pág. 5061; 30/84, de 7.6.84, não publicado; e 79/85, de 24.10.85, no D.R., II Série, nº 31, de 6.2.86, pág. 1232, e no B.M.J. nº 354, pág. 208.
(30) O nº 4 do artigo 4º do D.L. nº 171/81 respeita à participação emolumentar do D.G. dos Registos e Nota-riado que não faça parte dos quadros dos serviços externos da respectiva D.Geral, como se viu.
(31) O artigo 61º do D.L. nº 519-F2/79, respeita à participação dos oficiais do registo e notariado e do chefe de secção da Conservatória dos Registos Centrais, recorde-se.
(32) Os nºs. 3 e 4 do Dec.-Lei nº 144/83 foram-lhe acrescentados pelo D.L. nº 235-A/83, de 1 de Julho (nº 3 - autorização do encargo pelo Ministro da Justiça até ao limite de 30%, tomando em consideração as disponibilidades de conta, nº 4 - portaria como forma de regulamentar a execução do disposto no nº 3).
Sobre a inobservância da forma de Portaria, para estes efeitos, veja-se o Par. nº 79/85, já citado.
A Portaria nº 923/85, de 30 de Dezembro, veio legalizar atribuições de participações emolumentares feitas mediante despachos. Dela se vê que,, de tais participações, também com a natureza de vencimentos de exercício, foram consideradas legalizadas com efeito retroactivo várias respeitantes a numerosos sectores de pessoal: funcionários dos quadros das secretarias judiciais, dos quadros dos serviços externos e dos serviços centrais da D.G.R.N., Gabinete de Planeamento e Combate à Droga, Centro de Estudos e Profilaxia da Droga e Centros Regionais, funcionários dos quadros do Gabinete de Gestão Financeira e dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça, funcionários dos quadros da P.G. República e do Gabinete de D.D. Comparado, funcionários do quadro do Centro de Identificação Civil e Criminal, funcionários do Gabinete de Direito Europeu, funcionários do quadro da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça e da D.G. dos Serviços de Informática, do quadro dos serviços centrais e dos serviços externos da D.G.S. Tutelares de Menores, do quadro do Centro de Estudos Judiciários, do quadro da D.G. dos Serviços Judiciários.
Pela invocação das normas fundamentadoras remissivas para outras que consideram a participação emolumentar vencimento de exercício, as participações legalizadas por esta portaria terão esta natureza. Sobre isso o nº 5.2 do Parecer nº 79/85.
No tocante à participação emolumentar, também atribuída por despacho ministerial, aos técnicos superiores que exercem funções nas áreas de análise, programação e desenvolvimento de sistemas informativos da D.G. Serviços de Informática do Ministério da Justiça, também a Portaria nº 203/86, de 10 de Maio, a regularizou retroactivamente, o que foi reiterado pela Portaria nº 236/86, de 22 de Maio.
(33) A actual estrutura orgânica consta do Decreto-Lei nº 229/86, de 14 de Agosto.
(34) Extinta pelo D.L. nº 526/76, de 17 de Julho, o seu pessoal passou para as D. Gerais do Património e do Tesouro (Decretos-Leis nº 526/76 e 564/76, de 17 de Julho) que mantiveram "os direitos” e deveres estabelecidos nas disposições que eram aplicáveis ao pessoal da extinta D.G. de Fazenda Pública" (arts. 16º do D.L. nº 563/76, e 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº 564/76).
(35) Que eram então os tabelados no mapa anexo.
O quadro e os vencimentos constam hoje do anexo à Portaria nº 523/87, de 27 de Junho.
(36) O artigo 13º do Decreto-Lei nº 372/74, contém regras de uniformização e de níveis máximos de "remunerações acessórias".
(37) A Tabela I respeita às "taxas de tráfego", a Tabela II a(,s "Emolumentos a cobrar nas alfândegas", a Tabela III a "taxa de serviço" por desalfandegamento da,, mercadorias importadas. As tabelas iniciais foram substituídas pelas constantes do Decreto-Lei nº 242/88, de 16 de Julho (artº 39).
(38) Partilha também desses emolumentos o "pessoal que excepcionalmente haja de desempenhar nos termos desta reforma ser viços que derem direito aos aludidos emolumentos”. (§ 15º do artº 318º)
(39) Esse quadro foi remodelado pela Portaria nº 864/85, de 15 de Novembro.
(40) Dispõe o nº 3 do art. 55º do Decreto-Lei nº 252-A/82: "Os serviços extraordinários a requerimento das par-tes são, nas instâncias aduaneiras, sempre realizados fora de horas normais de expediente; fora das instâncias aduaneiras, também, em regra, serão executados fora daquelas horas"
(41) Na Direcção-Geral da Contabilidade Pública houve uma outra "participação emolumentar" que actualmente se encontra substituída pelo "prémio de liquidação e responsa-bilidade financeira", o qual criado pelo Decreto Regulamentar nº 53/80, de 27 de Setembro (cfr. preâmbulo, 1º, nº 5, e artigo 45º), está hoje regulamentado pelo Decreto Regulamentar nº 17/87, de 18 de Fevereiro (art. 43º), diploma este que revogou o de 1980 (art. 55º, nº 1, alínea a).
No âmbito do Ministério das Finanças, há outros prémios : "na Inspecção geral de Finanças, o de cobrança (art. 53º, nº 4 e 5, do Decreto-Lei nº 513/79, de 27 de Dezembro)- certa percentagem sobre a cobrança de impostos, e que é uma remuneração acessória, com limites nos termos do artigo 3º do Decreto-Lei nº 271/82, de 13 de Julho, e do art. 3º do Decreto-Lei nº 107/85, de 12 de Abril; na Direcção-Geral do Património do Estado, o prémio de gestão patrimonial, remuneração acessória constituída por certa percentagem do valor das operações e rendimentos patrimoniais realizados ou fiscalizados por esta Direcção-Geral (art. 39º, nº 2, do Decreto-Regulamentar nº 44/80, de 30 de Agosto).
(42) Sobre as funções notariais dos chefes de secretarias das Câmaras Municipais - e o regime da respectiva distribuição antes o diploma citado no texto vejam-se os pareceres nºl20/83, de 9-2-84, no D.R., II Série, nº 237, de 15-10-85, pág. 9585, e .M.J. nº 349, pág. nº 137, e nº49/80, de 30-7-80, no mesmo Diário e Série, nº 258, de 7-11-80, pág. 7208, e mesmo Boletim, 9 304 , pág. 134.
(43) Afirmando esta equivalência veja-se o Parecer nº 30/84, de 7 de Junho de 1984, não publicado (nº 3.1).
(44) Caso dos magistrados judiciais ou do Ministério Público no regime dos actuais estatutos - Lei nº 21/85 e Lei nº 47/86 (cfr. 3.3.1), e 2/86, de 8.4.86, B.M.J. nº 365 pág. 171 (nº 3.2.M. Antes as participações emolumentares percebidas por estes magistrados tinham a natureza de remunerações acessórias, como repetidas vezes sustentou este Conselho Consultivo (cfr. Parecer nº 30/84, que recenseia outros no mesmo sentido (nº 4.1).
(45) Sustentando a natureza de remuneração principal das participações emolumentares, precisamente porque consideradas vencimento de exercício, veja-se o Parecer nº 100/78, de 15.6.78, no D.R., II Série, nº 191, de 21.8.78, pág. 5074, e no B.M.I., nº 282, pág. 63, no tocante aos funcionários dos serviços dos Registos e Notariado e dos funcionários judiciais, face ao regime, ao tempo, do Decreto-Lei nº 44 330, de 28 de Novembro de 1961 (artigos 36º, 37º, nº 4, e 40, nº 1), e, reflexamente, aos do Q.G.A. destacados na D.G.S.J. e na D.G.R.N. do Ministério da Justiça (cfr. nº 4 desse Parecer).
(46) O artigo 16º, alínea c),reproduz o texto do artigo 14º, alínea c),da Proposta de Lei nº 14/V (D.A.R., II Série, nº 23 (Suplemento),de 18.11.87, pág.462 - (22)).
(47) Alínea b) do nº 4 da Resolução do Conselho de Ministros, de 6.11.86, já citada.
(48) O volume I termina observando que "As actuais remunerações da Administração resultam pois de uma justaposição de factores e argumentos, sumariamente alinhados, que revelam de facto a ausência de uma perspectiva sistemática e de um mínimo de clareza e de coerência, dificilmente justificável com base em critérios técnicos e até, ao que se julga, em opções políticas ou considerações de utilidade ou justiça social".
(49) Casos do nº 6, alínea d),do art. 4º. do Decreto-Lei nº 204-A/79 (supra 2.2., item h)), disposição que se manteve em vigor no regime definido pelo Decreto-Lei nº 200-A/80, como se viu (supra 2.2. item i)).
(50) Acerca da desfuncionalização dos estatutos dos magistrados vejam-se os Pareceres, já citados, nºs. 2/86 e 27/86, que estão também publicados no Diário da República, II Série, respectivamente, nº 48, de 26.2.87, pág. 2561, e nº 297, de 27.12.86, pág. 12030, e ainda o nº 30/ /84.
(51) Neste Conselho já se entendeu que, pelo menos quanto aos magistrados judiciais, a matéria de remunerações se engloba no âmbito da reserva absoluta de competência da Assembleia da República, por se Enquadrar na alínea g) do artigo 167º da Constituição de 1976, na redacção da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro (Cfr. nº 4.1. do Parecer já citado, nº 30/84).
Na doutrina, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA exprimem dúvidas sobre se os juizes estão abrangidos nesta alínea ou na alínea q) do nº 1 do art. 168º, sobre competência reservada apenas relativamente (Constituição da República Portuguesa Anotada, 24 edição revista e ampliada, 2º volume, Coimbra Editora, 1985, notas X ao artigo 167º, pág. 193, e XVIII ao artigo 168º, pág. 202).
(52) O G.G.F., ao suscitar a consulta respondida pelo PAR 30/84 a propósito do âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 57-C/84, estava no bom caminho quando excluía do campo dessa aplicação as participações emolumentares dos conservadores e notários (nº 5 do artigo 54º do Dec.-Lei nº 519-F2/79), dos oficiais do registo e notariado (nº 3 do artigo 61º do mesmo diploma) e dos oficiais de justiça (nº 1 do art. 84º do Dec.-Lei nº 385/82, de 16 de Setembro) precisamente porque se tratava de partes integrantes da remuneração principal Enquanto qualificadas como vencimento de exercício (veja-se o nº 1.2, "in fine" do referido parecer).
(53) Cfr. artigo 167º, alínea g), da Constituição.
(54) Artigo 168º, nº 1, alínea q) da Constituição.