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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
0002/2017, de 10.05.2017
Data do Parecer: 
10-05-2017
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Relator: 
ANDRÉ FOLQUE
Descritores e Conclusões
Descritores: 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO
RELAÇÕES INTER-ORGÂNICAS
AUXÍLIO ADMINISTRATIVO
PARTILHA DE SERVIÇOS
INSPECÇÃO GERAL DA AGRICULTURA MAR AMBIENTE E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E ENERGIA
SECRETARIA GERAL DO MINISTÉRIO DO AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E ENERGIA
POLÍCIA ADMINISTRATIVA
AUDITORIA
ÓRGÃO DE POLÍCIA CRIMINAL
PROCESSO DISCIPLINAR
PROCESSO CONTRA-ORDENACIONAL
DEVER DE SIGILO
DEVER DE ISENÇÃO
DEVER DE LEALDADE
Conclusões: 
1.ª – Cumpre à Inspeção-Geral da Agricultura e Mar, do Ambiente e Ordenamento do Território (IGAMAOT), segundo a atual orgânica do XXI Governo Constitucional, executar tarefas de auditoria e exercer poderes de inspeção, de polícia administrativa e criminal em áreas da administração direta do Estado confiadas a quatro Ministros: o Ministro do Ambiente, o Ministro Adjunto, o Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e a Ministra do Mar.
2.ª – O Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto, concentrou na Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia tarefas e competências homogéneas de gestão de recursos humanos, financeiros e patrimoniais, de apoio jurídico e contencioso, que se encontravam replicadas por diversos órgãos de todo o Ministério, incluindo a IGAMAOT.
3.ª – Porém, de acordo com a parte final do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto, continua reservado à IGAMAOT tudo quanto no domínio do apoio jurídico e contencioso disser respeito às incumbências específicas de inspeção, auditoria, polícia administrativa e criminal, assim como às que decorram do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado.
4.ª – A vinculação constitucional do legislador em matéria de organização da administração direta do Estado apresenta densidade muito reduzida, competindo exclusivamente ao Governo adotar as soluções orgânicas que entenda serem as mais funcionais para os órgãos e serviços sob a direção de cada Ministro (artigo 198.º, n.º 2 da Constituição).
5.ª – Apesar de a Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, consignar um regime jurídico geral para a administração direta do Estado que dependa do Governo, não pode qualificar-se como lei de valor reforçado.
6.ª – De todo o modo, a Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, não obsta à valorização das secretarias-gerais, mormente à devolução de funções comuns, na linha do que, mais tarde, se gizou no Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) iniciado com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 124/2005, de 4 de agosto.
7.ª – O regime jurídico da atividade de inspeção, auditoria e fiscalização dos serviços da administração direta e indireta do Estado (Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de julho) não aponta para que as inspeções-gerais tenham de ser autossuficientes na gestão do património e das finanças, na administração do pessoal ou em outras tarefas de intendência que suportam as demais missões administrativas.
8.ª – Do estatuto de órgão de polícia criminal não parece resultar como necessária a incolumidade da IGAMAOT em face da valorização da Secretaria-Geral, dado que a coadjuvação das autoridades judiciárias não a subtrai ao exercício da função administrativa.
9.ª – O Sistema de Controlo Integrado da Administração Financeira do Estado e o papel que nele é conferido ao nível do controlo operacional à IGAMAOT, parecem compatíveis com a alteração orgânico-funcional introduzida, sem prejuízo das necessárias instruções que se justifiquem da parte do Ministro do Ambiente e da coordenação entre o órgão inspetivo e a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia.
10.ª – Os deveres de sigilo que se imponham, nomeadamente sobre o conhecimento de factos protegidos pelo segredo de justiça, abrangem o pessoal da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia e estendem-se a todas as pessoas que, por qualquer título, tiverem tomado contacto com os processo ou acedido a elementos que lhe pertençam (artigo 371.º, n.º 1, do Código Penal). Até certa fase das respetivas marchas, os procedimentos contraordenacionais e os procedimentos disciplinares encontram-se protegidos pela norma que incrimina a violação do segredo de justiça (artigo 371.º, n.º 2, do Código Penal).
11.ª – Os deveres de imparcialidade e de lealdade que impendem sobre todos os trabalhadores em funções públicas e o exercício da ação disciplinar perante a sua infração apresentam-se como um importante suporte ao bom desempenho das respetivas missões por parte da IGAMAOT e da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia.
12.ª – O regime do auxílio administrativo incidental, consagrado no artigo 66.º do Código do Procedimento Administrativo, é de aplicar ao auxílio administrativo sistemático, designadamente no que respeita a deveres de reserva e de confidencialidade. Assim, o órgão e os serviços que prestam auxílio encontram-se sujeito às mesmas condicionantes que o órgão decisor.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Ministro do Ambiente
Excelência,

É requerida por Vossa Excelência a pronúncia do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República[1], relativamente a alterações que o DecretoLei n.º 153/2015, de 7 de agosto, imprimiu ao regime orgânico da Inspeção-Geral da Agricultura e Mar, Ambiente e Ordenamento do Território[2], ao regime orgânico da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia[3] e à orgânica da Direção-Geral do Território[4].
Distribuído o pedido de consulta[5], cumpre-nos formular parecer, em conformidade com disposto no artigo 37.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público[6].

§1.º – Delimitação do objeto.
As alterações terão concentrado na Secretaria-Geral diversas competências que se encontravam repartidas por outros órgãos, em termos que, pergunta Vossa Excelência, se serão compatíveis com a missão própria da Inspeção-Geral da Agricultura e Mar, Ambiente e Ordenamento do Território, com a autonomia administrativa e com o estatuto de órgão de polícia criminal que lhe assiste.
A Secretaria-Geral terá passado a prestar indistintamente tarefas de natureza e conteúdo comuns a vários órgãos e serviços, em matéria de gestão do pessoal, dos recursos financeiros e património, apoio jurídico e contencioso (cfr. artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto) sem se ter cuidado que «esta alteração poderá repercutir-se na plena imparcialidade e confidencialidade – podendo, quer por uma razão, quer pela outra, ser geradora de impedimentos – em três vertentes da missão da IGAMAOT».
Prossegue o pedido de consulta com a enunciação dessas vertentes da atividade da IGAMAOT, a saber:
(1) Enquanto órgão de inspeção;
(2) Enquanto órgão incumbido do controlo sectorial, a desenvolver no âmbito do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado; e,
(3) Enquanto órgão de polícia criminal.
À vertente inspetiva é apontado ter de valer-se dos serviços da Secretaria-Geral, em termos que podem «colocar em causa o apuramento de responsabilidade por eventuais atos da IGAMAOT nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros, patrimoniais e do apoio jurídico e de contencioso[7]».
Ter-se-á criado uma clivagem entre as atividades de inspeção, auditoria e demais operações de controlo (reservada à IGAMAOT) e as condições para a sua preparação e execução (confiadas à Secretaria-Geral) o que teria vindo a revelar-se disfuncional, introduzindo opacidade na imputação de responsabilidades e potenciando atritos.
Cumprindo à IGAMAOT fiscalizar a atividade administrativa da própria Secretaria-Geral, as alterações legislativas terão induzido uma contradição nos termos das relações interorgânicas. Dado que a IGAMAOT é chamada a fiscalizar os serviços de um órgão que lhe é imposto como único meio de execução das suas operações, avolumam-se riscos na isenção, em tudo o que lhe é obrigatoriamente prestado pela Secretaria-Geral.
Por outro lado, a IGAMAOT desempenha funções no Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado. À nova relação interorgânica com a Secretaria-Geral é apontado um efeito inibidor no pleno exercício das tarefas, na medida em que a prestação de serviços de administração geral por este órgão potencia uma relação pouco sã de dependência institucional.
Não apenas estará em causa o desempenho de tarefas gestionárias pela Secretaria-Geral, como também o controlo de organismos, programas e fundos, designadamente o Conselho Nacional da Água e o Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável, os programas POLIS (Requalificação e Valorização), PRAUD (Recuperação de Áreas Urbanas Degradadas) e POSEUR (Programa Operacional de Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos), além do Fundo Ambiental.
À vertente de polícia criminal, por seu turno, é apontado que os mesmos vínculos interorgânicos não se conformam com as exigências de inalienabilidade das competências fixadas por lei.
Vale por dizer que a IGAMAOT, enquanto órgão de polícia criminal, vê-se confrontada com uma partilha de competências que, por definição, não poderiam ser repartidas com órgãos alheios à investigação criminal e à coadjuvação das autoridades judiciárias.
A tudo isto acresce, como se dá conta no pedido de consulta, a circunstância de a IGAMAOT se encontrar adstrita, não apenas às atribuições do Estado prosseguidas pelos órgãos e serviços sob direção ou tutela do Ministro do Ambiente, como também ao desempenho de competências inspetivas e de polícia criminal nas áreas da governação de três outros Ministros: o Ministro Adjunto, o Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e a Ministra do Mar.
Uma vez condicionada a atividade da IGAMAOT pelas tarefas da Secretaria-Geral que, embora de apoio, são essenciais, acaba por ter de expor dados contidos em procedimentos e processos administrativos ambientais e documentos oriundos de outros ministérios, sobressaindo, pelo especial melindre, a confidencialidade reforçada dos expedientes sancionatórios (desde o ilícito penal ao disciplinar).
O pedido de consulta vem formulado, mais precisamente, nos termos que passamos a transcrever:
«Considerando que entre as atribuições da IGAMAOT se incluem as de inspeção, controlo, auditoria, e polícia criminal com vista, nomeadamente, a avaliar os processos de gestão de riscos, a eficácia de controlos para atingir os objetivos da lei, a identificação de atos e procedimentos inadequados, ineficientes, ilegais e fraudulentos, bem como a recolher evidências de apoio a eventuais ações disciplinares, criminais, ou outras havidas como necessárias;
Considerando que essas atribuições abrangem amiúde matérias do domínio orçamental, económico, financeiro, e patrimonial de múltiplos organismos, serviços, programas e fundos, dos diferentes ministérios com tutela legal sobre a IGAMAOT;
Considerando que a natureza da missão e a transversalidade – decorrente da sua tutela repartida por quatro ministérios – do exercício das atribuições da IGAMAOT nos indicados domínios, obrigam ao respeito pelos princípios da imparcialidade e sigilo, entre outros a que aquela como órgão de inspeção, controlo e auditoria, e de polícia criminal, está adstrita com particular acuidade;
Considerando que a prestação de serviços pela SG Mamb à IGAMAOT – a par da sua prestação aos demais organismos, programas e fundos dos diferentes ministérios com tutela sobre aquela – se poderá apresentar potencialmente geradora de conflitos de interesses quando a sua atividade incida sobre os domínios orçamental, económico, financeiro e patrimonial;
Considerando que a observância desses especiais deveres (nomeadamente imparcialidade e sigilo) estará melhor assegurada com uma independência organizacional que impeça ab initio a mínima possibilidade de mácula da atividade da IGAMAOT em relação a cada um dos organismos, programas ou fundos dos diferentes ministérios com tutela sobre a mesma, e como ele usuários da prestação de serviços nas enunciadas áreas pela SG Mamb;
Coloca-se ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República a seguinte questão:
A inclusão da IGAMAOT na prestação centralizada de serviços pela SG Mamb, operada pelo Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto, colide com a prossecução das suas atribuições da IGAMAOT, seja enquanto órgão de inspeção ou de polícia criminal, nos termos do Decreto-Lei n.º 23/2012, de 1 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 123/2015, ou ainda enquanto órgão do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 166/98, de 25 de junho?[8]»

§2.º - Das vicissitudes orgânicas da Inspeção-Geral da Agricultura e Mar, Ambiente e Ordenamento do Território.
A IGAMAOT resultou da congregação de vários órgãos inspetivos da administração central do Estado num só, em correspondência com a primeira versão da orgânica do XIX Governo Constitucional (Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho) e que juntou sob a direção de uma só Ministra os setores da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do território.
Através do Decreto-Lei n.º 119/2013, de 21 de agosto[9], o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território veio a ser cindido, por um lado no Ministério da Agricultura e do Mar, por outro no Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia[10].
Não obstante, seria integralmente conservado o âmbito de atuação da IGAMAOT, transitando para o novo Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia[11] com incumbências nos setores da Agricultura e do Mar, tal como ao tempo da orgânica pretérita.
Está em causa saber se as relações interadministrativas criadas pelo Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto, entre a IGAMAOT e a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia comprometem o bom desempenho das missões incumbidas ao primeiro destes órgãos.
Com efeito, ter-se-á constituído uma reserva de competências da Secretaria-Geral, que, embora instrumentais, condicionariam a intervenção da IGAMAOT nos procedimentos de fiscalização, auditoria, inspeção e investigação criminal, a seu cargo.
Passemos em revista os traços mais importantes da atual orgânica da IGAMAOT.

§3.º – Caracterização da Inspeção-Geral da Agricultura e do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território.
O Decreto-Lei n.º 23/2012, de 1 de fevereiro[12], tinha definido o regime orgânico da IGAMAOT, em conformidade com o Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho (orgânica do XIX Governo), ao qual aludimos, e que concentrava num só ministério as atribuições de agricultura, mar, florestas, desenvolvimento rural, ambiente, ordenamento do território, habitação e reabilitação urbana.
O diploma congregou as anteriores inspeções-gerais da Agricultura e Pescas, por um lado, do Ambiente e do Ordenamento do Território, por outro.
Logo no preâmbulo delinearam-se três âmbitos de intervenção:
(i) Controlo e auditorias internos dos organismos do MAMAOT;
(ii) Controlo e auditoria da atribuição de fundos comunitários; e,
(iii) Acompanhamento e avaliação da legalidade em matérias de incidência ambiental e do ordenamento do território refletidas na estrutura e organização interna.
Cremos que se justifica, neste ponto, diferenciar atividades inspetivas e de auditoria. Ambas são incumbências de controlo, mas com parâmetros e consequências distintas.
Inspecionar é uma tarefa típica das competências de polícia administrativa e que verifica a conformidade de um certo objeto – puramente jurídico ou material – com as normas de direito público que fixam os pressupostos e requisitos da sua validade ou licitude. Os poderes de inspeção são acompanhados de prerrogativas de autoridade que permitem desimpedir obstáculos de acesso a locais ou a documentos e que facultam a adoção de medidas cautelares de polícia, em ordem a sustar ou conter os efeitos de comportamentos ilícitos. Por via de regra, o órgão inspetor é também investido do poder de aplicar as sanções administrativas previstas como consequência da prática de infrações contraordenacionais ou disciplinares.
No Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGAMAOT[13], subordina-se esta incumbência «aos princípios da independência e objetividade, proporcionalidade, autonomia técnica, contraditório e cooperação» (cfr. artigo 4.º).
As competências da IGAMAOT para adotar medidas de polícia administrativa e para aplicar sanções administrativas encontram-se dispersas na legislação setorial dos seus múltiplos campos de atuação, sem prejuízo de no artigo 21.º do citado Regulamento do Procedimento de Inspeção se determinar às equipas inspetivas que informem de imediato o Inspetor-Geral sempre que observem situações de grave lesão para o interesse público ou de perigo grave para a saúde, segurança das pessoas e bens ou ambiente» a fim de serem providenciadas medidas cautelares ou, se for caso disso, o «embargo, demolição ou cessação de usos ou ações».
Assim, por exemplo, no que respeita ao domínio hídrico, a Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro[14], incumbe à IGAMAOT (artigo 90.º, n.º 4) o que define como poderes de inspeção: a verificação do cumprimento das normas relativas à utilização dos recursos hídricos «de forma casuística e aleatória, ou em execução de um plano de inspeção previamente aprovado, ou ainda no âmbito do apuramento do alcance e das responsabilidades por acidentes de poluição» (artigo 90.º, n.º 1, alínea b]).
Já o mesmo tipo de controlo, ao ser exercido de modo sistemático, e porventura com metodologias diversas, pelos órgãos competentes para licenciar, autorizar ou conceder certas utilizações de recursos hídricos, surge denominado como fiscalização (artigo 90.º, n.º 1, alínea a]).
No campo sancionatório, é particularmente ilustrativo o papel da IGAMAOT sobre as contraordenações ambientais e de ordenamento do território, cuja disciplina é enquadrada pela Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto[15], e em cujo artigo 71.º, n.º 1, se consignou uma competência genérica do Inspetor-Geral para a instauração e decisão dos processos de contraordenação, a que acrescem os «processos de contraordenação cujo ilícito ainda que de âmbito mais amplo, enquadre componentes ambientais» (artigo 71.º, n.º 2), além dos casos em que o autuante não disponha de competência para instruir o processo» (artigo 72.º).
Por seu turno, a auditoria, como explica A. LEONES DANTAS[16] «integra uma caracterização da atividade auditada, de forma a encontrar as desconformidades com os objetivos de qualidade estabelecidos», mas em lugar da reação sancionatória ou de impor a reintegração da legalidade, «a auditoria busca a resposta para a superação das desconformidades que sejam encontradas». O auditor formula sugestões que se pretende sejam adotadas pelo agente auditado ou pode mesmo convencionar obrigações de recuperação ou de adaptação progressivas.
Diríamos, voltando a valer-nos da Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, que esta forma de atuação encontra-se retratada, de modo paradigmático, no artigo 96.º:
«Artigo 96.º
(Realização voluntária de medidas)

1 - No âmbito da aplicação das medidas previstas na legislação, a autoridade nacional da água e as entidades competentes em matéria de licenciamento, fiscalização e de inspeção podem determinar ao infrator a apresentação de um projeto de recuperação que assegure o cumprimento dos deveres jurídicos exigíveis.
2 - Caso o projeto seja aprovado pela autoridade nacional da água, com modificações e medidas suplementares se necessário, deve ser objeto de um contrato de adaptação ambiental, com a natureza de contrato administrativo, a celebrar entre a entidade licenciadora e o infrator.
3 - A autoridade nacional da água e as entidades competentes em matéria de licenciamento e de fiscalização podem também, com o consentimento do infrator e em conjunto com o projeto de recuperação previsto no número anterior, estabelecer um sistema de gestão ambiental e determinar a realização de auditorias ambientais periódicas por uma entidade certificada.
4 - O incumprimento pelo utilizador do contrato de adaptação ambiental ou do sistema de gestão previsto no número anterior constitui, para todos os efeitos, violação das condições do título de utilização, sem prejuízo de execução das garantias reais ou pessoais que houverem sido prestadas ao abrigo desse contrato».
A IGAMAOT apresenta-se, inequivocamente, como órgão de controlo interno, não com o sentido de estar circunscrita aos órgãos e serviços da administração pública identificados, uma vez que também inspeciona e audita atividades praticadas pelos administrados, mas com o sentido de se encontrar integrada na cadeia hierárquica administrativa dirigida pelos membros do Governo.
Do artigo 10.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro (orgânica do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia) resulta encontrar-se a IGAMAOT subordinada a um poder de direção, típico da relação hierárquica, a exercer conjuntamente por vários Ministros em algumas matérias (n.º 4) e separadamente, em outras (n.º 5 e n.º 6).
De acordo com o Decreto-Lei n.º 23/2012, de 1 de fevereiro, na redação do Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto (orgânica da IGAMAOT) encontra-se incumbida das seguintes missão e atribuições. Transcrevem-se os termos exatos:
«Artigo 2.º
(Missão e atribuições)
1 - A IGAMAOT tem por missão avaliar o desempenho e a gestão dos serviços e organismos do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia (MAOTE) e do Ministério da Agricultura e do Mar (MAM), ou sujeitos à tutela dos respetivos ministros, através de ações de auditoria e controlo, bem como assegurar o permanente acompanhamento e avaliação do cumprimento da legalidade nas áreas do ambiente, do ordenamento do território e da conservação da natureza e, ainda, exercer o controlo e auditoria no âmbito da segurança alimentar e o controlo de apoios financiados por fundos nacionais e da União Europeia, a favor da agricultura, das florestas, do desenvolvimento rural e da política do mar.
2 - A IGAMAOT prossegue, designadamente, as seguintes atribuições:
a) Realizar, com caráter sistemático, auditorias, inspeções e outras ações de controlo à atividade prosseguida pelos organismos, serviços e entidades dependentes do MAOTE e do MAM ou sujeitos à tutela dos respetivos ministros;
b) Realizar inquéritos, averiguações e outras ações que lhe sejam superiormente determinadas;
c) Exercer o controlo financeiro sectorial ao nível do MAOTE e do MAM, no quadro dos objetivos e metas anuais e plurianuais traçadas no âmbito do Sistema de Controlo Interno (SCI) da Administração Financeira do Estado;
d) Efetuar de forma sistemática o acompanhamento e avaliação do grau de implementação das recomendações formuladas aos organismos, serviços e entidades auditados no âmbito das ações levadas a cabo pela IGAMAOT;
e) Assegurar a realização de ações de auditoria administrativa e financeira, bem como de inspeção a entidades públicas e privadas em matérias de incidência ambiental, incluindo as relativas ao cumprimento das normas tributárias de taxas e contribuições ambientais, e impor medidas que previnam ou eliminem situações de perigo grave para a saúde, segurança das pessoas, dos bens e do ambiente;
f) Proceder a ações de inspeção no âmbito do MAOTE e junto de entidades integradas na administração central e local, de modo a acompanhar e avaliar o cumprimento da legalidade no âmbito do ordenamento do território e conservação da natureza;
g) Exercer funções próprias de órgão de polícia criminal relativamente aos crimes que se relacionem com o cumprimento da sua missão em matérias de incidência ambiental, sem prejuízo das atribuições de outras entidades;
h) Instaurar, instruir e decidir processos de contraordenação ambiental, nos termos da lei-quadro das contraordenações ambientais, bem como nos demais casos previstos na lei, e levantar auto de notícia relativo às infrações legalmente definidas;
i) Coordenar a intervenção do MAM no Sistema Nacional de Auditoria do Plano Nacional de Controlo Plurianual Integrado (PNCPI), realizar as auditorias externas e avaliar as auditorias internas aos sistemas de controlo oficial implementados pelos serviços e organismos no domínio da segurança alimentar;
j) Assegurar a coordenação nacional e a execução dos controlos ex post a beneficiários dos apoios financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), bem como pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER);
k) Exercer as funções de serviço específico previsto no artigo 85.º do Regulamento (EU) n.º 1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho de, 17 de dezembro;
l) Realizar auditorias aos sistemas de gestão e controlo dos apoios concedidos e das operações financiadas pelos fundos nacionais e da União Europeia, nos setores da agricultura, do desenvolvimento rural, das florestas e do mar;
m) Proceder à instrução de processos disciplinares em serviços e organismos sujeitos à tutela do MAOTE e do MAM, quando determinado;
n) Emitir pareceres e elaborar estudos sobre matérias das suas atribuições, assim como participar na elaboração de diplomas legais;
o) Assegurar a representação nacional, incluindo a participação em grupos de trabalho ou de peritos, nacionais ou internacionais, bem como a articulação com as demais autoridades nacionais, com a Comissão Europeia e com os restantes Estados Membros da União Europeia, e estabelecer relações de cooperação externa, no âmbito das suas atribuições, em articulação, respetivamente, com a Secretaria-Geral do MAOTE ou com o Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral, sem prejuízo das competências próprias do Ministério dos Negócios Estrangeiros;
p) Assegurar o acompanhamento das missões de controlo da União Europeia, no âmbito das suas atribuições, incluindo as relativas ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP) e á segurança alimentar;
q) Coordenar a representação nacional na Rede Europeia para a implementação e aplicação da legislação ambiental vigente (IMPEL – European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law)».
Além do inspetor-geral e de três subinspetores gerais (artigo 3.º, n.º 1), a IGAMAOT dispõe de um órgão consultivo colegial – o Conselho de Inspeção (artigo 5.º).
Ainda no que concerne à organização interna, optou-se pela combinação de um modelo de estrutura matricial para as designadas áreas de missão. (artigo 6.º). O modelo de estrutura hierárquica aplicava-se apenas à chamada área de suporte: aquela de que precisamente veio a ser privada, depois de transitar para a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia.
Com particular interesse para a consulta são a qualificação da IGAMAOT como órgão de polícia criminal, desenvolvida no artigo 11.º, a incumbência de controlar a atividade da Secretaria-Geral e de instruir procedimentos disciplinares aos trabalhadores e dirigentes deste órgão.
Contudo, relegaremos a apreciação do estatuto de órgão de polícia criminal para momento ulterior, posto que a sua fonte não é o regime orgânico de cada órgão de polícia criminal, mas são, a título principal, o Código de Processo Penal[17] e a Lei da Organização da Investigação Criminal[18]. E o mesmo faremos no que toca ao Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado.
Ao transitar para o novo Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia foram conjuntamente investidos de poderes de superintendência e tutela o Ministro do Ambiente, Ordenamento e Energia e a Ministra da Agricultura e do Mar (artigo 16.º-A, n.º 5, do regime orgânico do XIX Governo[19]).
O novo Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia viu definido o seu regime orgânico pelo já citado Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, encontrando-se a IGAMAOT entre os serviços centrais da administração direta do Estado (artigo 10.º).
Foi ainda o XIX Governo, com o diploma que justifica o pedido de parecer – o Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto – a modificar a orgânica da IGAMAOT e a da Secretaria-Geral.
Como se referiu, o modelo de estrutura hierárquica foi eliminado para os órgãos e serviços de suporte (artigo 6.º) posto que a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia assumiu as referidas incumbências.
Ao analisarmos a orgânica da Secretaria-Geral, verificamos que o n.º 4 do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 54/2014, de 9 de abril[20], passou a determinar o seguinte:
«A SG tem, ainda, por atribuição, a prestação centralizada de serviços comuns, nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros, patrimoniais e do apoio jurídico e de contencioso, aos serviços da administração direta integrados no MAOTE, sem prejuízo das competências próprias dos respetivos dirigentes superiores».
A ressalva enunciada na parte final desta disposição garante ao Inspetor-Geral, aos subinspetores gerais e demais dirigentes da IGAMAOT, a conservação de poderes próprios: poderes de decisão, poderes de direção, de supervisão e disciplina em relação a todas as tarefas que respeitem diretamente às missões da IGAMAOT.
Conservado o modelo matricial – desde então, para todos os serviços da IGAMAOT – a Portaria n.º 266/2015, de 31 de agosto, elevou para 18[21] a dotação máxima de chefes de equipas multidisciplinares (cfr. artigo 1.º).
Determinou-se no artigo 8.º do Decreto-lei n.º 153/2015, de 7 de agosto, que os bens móveis e os recursos financeiros «exclusivamente afetos às atribuições e competências transferidas» fossem reafectados à Secretaria-Geral, o que não significa que esses mesmos recursos tenham deixado de estar ao serviço da atividade administrativa praticada pela IGAMAOT.
Por seu turno, no artigo 9.º, lê-se:
«Artigo 9.º
(Sucessão)

No âmbito da prestação centralizada de serviços comuns nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros, patrimoniais e do apoio jurídico e de contencioso, a Secretaria-Geral do MAOTE sucede nas atribuições e competências da IGAMAOT (…) nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais, bem como do apoio jurídico e contencioso fora das áreas de missão».
Ao observarmos com a devida atenção a parte final desta disposição – «fora das áreas de missão» – verificamos que continua a competir reservadamente à IGAMAOT tudo quanto no domínio do apoio jurídico e contencioso diga respeito às incumbências específicas de inspeção, auditoria, polícia administrativa e criminal, assim como às que decorrem do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado.
Já depois das alterações empreendidas pelo Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto, a IGAMAOT foi habilitada, na sua área de missão, com a designada Unidade de Intervenção Rápida, por despacho conjunto do Ministro Adjunto, do Ministro do Ambiente, do Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e da Ministra do Mar: Despacho n.º 3555/2017, de 18 de abril de 2017[22].
Trata-se, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, deste regulamento, de «um corpo constituído pelos trabalhadores integrados na carreira especial de inspeção da IGAMAOT destinado a assegurar em permanência uma atuação imediata em situações de risco para pessoas e bens por motivos de ordem ambiental». É-lhes abonado, por conseguinte, um suplemento de intervenção, instituído com base no artigo 2.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 25/2015, de 6 de fevereiro.
A exposição de motivos do citado Despacho n.º 3555/2017, de 18 de abril, pode mesmo sugerir que libertar a IGAMAOT de tarefas de suporte por cessão das mesmas à Secretaria-Geral contribuiria para ganhos de eficácia:
«A Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT) no cumprimento da sua missão legal exerce atribuições cuja natureza, oportunidade e utilidade exigem a prestação de trabalho para além do período de funcionamento.
Para isso contribui a grande pressão que uma pluralidade de atividades, nomeadamente a desenvolvida por unidades industriais, exerce em contínuo sobre o ambiente em geral e os recursos naturais em particular. O modo ininterrupto em que muita dessa atividade se processa só por si é potencialmente gerador de acidentes que, em maior ou menor escala, têm repercussões diretas e indiretas na vida e na saúde das pessoas.
A sua natureza imprevisível furta a ocorrência de tais acidentes a qualquer atividade planeada, exigindo uma atuação de urgência, a qualquer hora do dia ou da noite, fim de semana ou feriado, em ordem a garantir uma maior eficácia das medidas de proteção a adotar.
A necessidade de assegurar nessas situações uma intervenção da IGAMAOT, pronta no local, com os meios necessários para controlar e minimizar eventuais danos, como ainda poder identificar causas e responsáveis, eventualmente criminais, exige uma regulamentação sem os constrangimentos inerentes ao horário normal de trabalho».
Em certo sentido, o Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto, terá visado reduzir duplicações em ordem a apartar aquilo que as escolas anglo-saxónicas de Ciência da Administração designam como staff e line[23].
Em todo e qualquer caso, insiste-se, o juízo acerca das alterações impostas pelo Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto, é quase em absoluto um juízo de mérito e conveniência, pois como veremos, já de seguida, são muito ténues as vinculações que recaem sobre o legislador no domínio da organização interna dos ministérios.

§4.º – Das vinculações constitucionais do legislador em matéria de administração direta do Estado.
As questões suscitadas no pedido de parecer respeitam a considerações de oportunidade e conveniência adotadas pelo legislador na organização administrativa da Inspeção-Geral da Agricultura e do Mar, Ambiente e Ordenamento do Território e que o órgão consulente sabe de antemão estarem fora do alcance deste corpo consultivo.
Pesar as vantagens e inconvenientes de uma determinada solução orgânica adotada no exercício da função político-legislativa constitui uma ponderação do seu mérito em toda a vastíssima margem de livre decisão ao dispor do Governo.
É nesse pressuposto que o pedido de parecer vem enunciado e é pressuposto que inelutavelmente respeitaremos, em estrita conformidade com o disposto na alínea a) do artigo 37.º do Estatuto do Ministério Público («parecer restrito a matéria de legalidade»).
Haveremos, pois, de pronunciar-nos acerca da validade de norma legislativa – o disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto – o que concita delinear previamente as normas e princípios que conformam a atividade legislativa com incidência na organização administrativa dos órgãos e serviços administrativos sob direção do Governo, em particular os órgãos e serviços incumbidos de funções inspetivas e investidos com poderes de polícia criminal.
Diversamente do que sucede com outros aspetos da organização do Estado, nomeadamente com a organização judiciária (cfr. artigos 209.º e seguintes, da Constituição) ou com a organização do poder local (artigos 235.º e seguintes, da Constituição), já a organização da administração pública do Estado (direta e indireta, central e periférica) conhece uma densidade constitucional bem mais reduzida.
Tão-pouco o direito internacional ou o direito derivado da União Europeia condicionam, neste setor, o modo soberano como cada Governo compõe ou recompõe o aparelho administrativo que diretamente executa cada uma das políticas públicas.
A opção constitucional foi a de concentrar os marcos fundamentais no estatuto constitucional do Governo, enquanto órgão superior da administração pública (artigos 182.º da Constituição) e em princípios gerais estruturantes, alguns de natureza programática:
«Artigo 267.º
(Estrutura da Administração)

1 – A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efetiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática.
2 – Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos competentes.
3 – A lei pode criar entidades administrativas independentes.
4 ­ – As associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos.
5 – O processamento da atividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito.
6 – As entidades privadas que exerçam poderes públicos podem ser sujeitas, nos termos da lei, a fiscalização administrativa».
Privada de personalidade jurídica e porque faz parte inequivocamente da administração direta do Estado, a IGAMAOT não pode ser considerada, à luz do n.º 3, como entidade administrativa independente.
No que concerne ao objeto da consulta, importa especialmente reter do n.º 2 a necessária unidade e eficácia da atividade administrativa e os poderes de direção.
Interessam menos os poderes de superintendência e de tutela, pois respeitam exclusivamente à administração indireta e às administrações autónomas (v.g. autárquica e corporativa).
Esses poderes pertencem, no topo, ao Governo, que, como se viu, é o «órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública» (artigo 182.º).
A supremacia tem como reverso a responsabilidade política perante a Assembleia da República, responsabilidade essa que, por sua vez, é para o Governo a base da legitimidade democrática, propagada pelos princípios da legalidade e da unidade aos espaços de livre apreciação e de livre decisão da atividade administrativa.
O Governo é um órgão composto, pois, ele próprio compreende outros órgãos, alguns singulares – o Primeiro-Ministro, os Ministros, os Secretários e Subsecretários de Estado (cfr. n.º 1 do artigo 183.º) – e um outro colegial, o Conselho de Ministros, que reúne alguns membros do Governo, sendo «constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Vice-Primeiros-Ministros, se os houver, e pelos Ministros» (n.º 1 do artigo 184.º).
Os órgãos e serviços cuja direção é confiada a cada Ministro, quando estruturados autonomamente, designamse ministérios[24], e, nos termos do n.º 3 do artigo 183.º, «[o] número, a designação e as atribuições dos ministérios e secretarias de Estado, bem como as formas de coordenação entre eles, serão determinados, consoante os casos, pelos decretos de nomeação dos respetivos titulares ou por decreto-lei».
A reserva de decreto-lei, neste setor, combina-se com a reserva de competência legislativa do Governo prevista no n.º 2 do artigo 198.º:
«É da exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua organização e funcionamento».
Quer isto dizer que os múltiplos órgãos e serviços da administração direta do Estado são ordenados e agregados segundo as áreas de governação confiadas a cada Ministro, o que tem como resultado diferentes ministérios, recompostos, ou não, a partir da organização transitada do Governo cessante.
Veja-se que, porém, as normas constitucionais abstêm-se totalmente de firmar a distribuição de atribuições no interior do Governo, admitindo soluções diferenciadas e atípicas abundantemente ilustradas pelas orgânicas de 21 Governos constitucionais.
As competências do Ministro na direção dos órgãos e serviços do ministério respetivo podem ser delegadas, e com maior ou menor extensão, nos seus delegatários: os Secretários de Estado e, se os houver, os Subsecretários de Estado.
Justifica-se ainda, considerando as atribuições do Estado cometidas à IGAMAOT, enquanto órgão de polícia criminal, revisitar o que se dispõe constitucionalmente em matéria de polícia:
«Artigo 272.º
(Polícia)

1– A polícia tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos.
2 – As medidas de polícia são as previstas na lei, não devendo ser utilizadas para além do estritamente necessário.
3 – A prevenção dos crimes, incluindo a dos crimes contra a segurança do Estado, só pode fazer-se com observância das regras gerais sobre polícia e com respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.
4 – A lei fixa o regime das forças de segurança, sendo a organização de cada uma delas única para todo o território nacional».
Conquanto a IGAMAOT seja um órgão de polícia criminal[25], não se trata de uma força de segurança, para o efeito visado no n.º 4, como o são a Polícia de Segurança Pública e a Guarda Nacional Republicana, de tal sorte que se lhes aplica a exigência de organização unitária para todo o território nacional e, estamos em crer, de concentração nas respetivas orgânicas das incumbências de administração geral ou de intendência que lhes concirnam exclusivamente.
Por fim, as inspeções-gerais – órgãos internos de controlo da atividade administrativa e financeira e órgãos de polícia administrativa e criminal – são alheias ao princípio constitucional da separação e interdependência de poderes, a incidir nas relações entre órgãos de soberania (artigo 111.º, n.º 1, da Constituição) e na expressa habilitação constitucional ou legislativa para a delegação de poderes, extensiva aos órgãos das regiões autónomas e das autarquias locais (n.º2). Mas, o que vale para as autoridades judiciárias não vale, sem mais, para os órgãos de polícia criminal, que nem por isso deixam de ser órgãos da administração pública.

§5.º – Do alcance da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro: o papel das secretarias-gerais e a partilha de tarefas e serviços comuns.
Entre nós, a organização administrativa, em geral, e, muito em particular, a organização da administração direta do Estado, com ressalva de algumas significativas exceções[26], é porventura dos capítulos que, na ciência do direito administrativo, menos interesse tem despertado na investigação jurídica.
Paradoxalmente, as alterações orgânicas e os quadros de pessoal sempre ocuparam uma parte muito substancial na produção legislativa e regulamentar dos sucessivos governos, em termos que, reconhecidamente consomem um esforço demasiado e criam frequentes situações de instabilidade institucional e funcional.
Nas palavras de EBERHARDT SCHMIDT-ASSMANN[27], «o direito da organização deve ocupar um lugar central no sistema do direito administrativo, pois é justamente o direito da organização aquele que permite às atividades prestacionais da Administração e às possibilidades de participação dos cidadãos inserirem-se em estruturas. No direito da organização devem coonestar-se as exigências da cláusula do Estado de direito em ordem a uma consignação clara de responsabilidades e a efetividade ou eficácia, de um lado, com o que, por outro, pede ou exige a legitimação democrática».
A Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro[28], ao estabelecer os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração direta do Estado, constituiu um importantíssimo marco no direito da organização administrativa.
Contudo, não podemos considerá-la um ato legislativo de valor reforçado, a ponto de conformar as relações estabelecidas no Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de agosto, entre a IGAMAOT e a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia.
Ainda que possua alguns traços indiciários de lei que por outras deve ser respeitada (cfr. artigo 112.º, n.º 3, parte final, da Constituição) um pouco à semelhança das leis-quadro ou mesmo das leis de bases, a verdade é que lhe falta um sinal inequívoco do texto constitucional a dar como inválidos os atos legislativos posteriores que se mostrem incompatíveis com as suas normas e princípios.
Por outras palavras, se bem que deva servir de referência aos regimes orgânicos concretos, não pode afirmar-se que seja ilegal um decreto-lei em matéria orgânica da administração direta do Estado por incompatibilidade com a Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro. As garantias de prevalência são aquelas que a vontade política se dispuser a assumir.
Era necessário que a ordem constitucional apontasse uma específica vinculação[29] ou que, pelo menos, a Assembleia da República tivesse identificado esta lei como uma lei de bases[30].
Não se justifica, porém, desenvolver este ponto. Com efeito, a Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, fomenta a partilha de tarefas comuns seja ao nível interministerial, como também intraministerial e não determina nenhuma reserva em matéria de órgãos inspetivos.
De acordo com o artigo 4.º, cada ministério apresenta-se como um conjunto de órgãos e serviços articulados sob um mesmo regime orgânico a definir por ato legislativo com separação entre aqueles que pertencem à administração direta e aqueles que fazem parte da administração indireta.
Estes órgãos e serviços da administração indireta, em rigor, não fazem parte dos ministérios, mas encontram-se sob superintendência e tutela administrativa ou financeira de um ou de vários ministros, desempenhando, no seio de pessoas coletivas públicas diferenciadas do Estado atribuições afins às do ministério a que se encontram adstritos.
Pode e deve falar-se de atribuições confiadas a cada ministério, apesar de lhes faltar personalidade jurídica.
É verdade que as competências respeitam à distribuição de poderes entre órgãos e as atribuições são das pessoas coletivas públicas.
Contudo, excecionalmente, no caso do Governo, repartem-se atribuições do Estado por cada um dos órgãos que o integram. Os ministérios, apesar de não serem pessoas coletivas públicas distintas do Estado, distinguem-se fundamentalmente pelas atribuições do Estado que prosseguem[31].
Cada ministro dispõe de competências sensivelmente iguais às dos seus pares, mas para administrar atribuições que, embora todas do Estado, diferenciam-se pelo objeto: um setor material das necessidades coletivas a satisfazer pelo Estado ou a execução de uma determinada política pública.
Um reflexo deste princípio encontramo-lo no artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo[32], ao equiparar, na categoria dos atos nulos, «os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.º, em que o seu autor se integre» (n.º 2, alínea b]).
Entre os demais princípios de organização da administração direta, sobressaem com interesse para a questão em análise (cfr. artigo 5.º, alíneas c], d] e e] da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro), por um lado, o da agregação das «funções homogéneas do ministério por serviços preferencialmente de média ou grande dimensão, com competências bem definidas, de acordo com o princípio da segregação de funções, com vista à responsabilidade pelos resultados», por outro lado, o da agregação «num mesmo sistema centralizado [d]a informação de utilização comum, tanto no seio de cada ministério como no âmbito da prossecução de finalidades interministeriais» e, por fim, um princípio de garantia de que «o desempenho de funções comuns (…) seja atribuído a serviços já existentes em cada ministério».
No mesmo diploma, enunciam-se algumas funções consideradas comuns:
«Artigo 6.º
(Funções comuns)

1 – São funções comuns dos ministérios, designadamente:
a) Elaboração e acompanhamento da execução do orçamento de funcionamento;
b) Planeamento do investimento público e correspondente elaboração e execução do seu orçamento;
c) Gestão de recursos humanos, organizacionais e modernização administrativa;
d) Acompanhamento técnico da participação portuguesa nas instituições europeias e nas políticas comunitárias;
e) Relações internacionais no âmbito das suas atribuições.
2 – Às funções comuns dos ministérios correspondem funções a exercer por um ou mais serviços da administração direta do Estado dentro do mesmo ministério, devendo as referidas alíneas a), b) e c) do número anterior ser tendencialmente asseguradas pelas respetivas secretarias-gerais».
Da conjugação dos preceitos citados parece resultar um princípio de preferência pela competência da secretaria-geral de cada ministério no que diz respeito a incumbências e tarefas gestionárias que digam respeito à generalidade dos órgãos e serviços da mesma estrutura.
Este desígnio conhece o seu desenvolvimento no artigo 8.º, o qual regula a partilha de atividades comuns, seja ao nível intraministerial seja até ao nível interministerial (cfr. n.º 1).
O elenco das atividades logísticas e de natureza administrativa com vocação para este modelo de partilha surge no n.º 3:
«Este modelo de funcionamento abrange especialmente atividades de natureza administrativa e logística, designadamente:
a) Negociação e aquisições de bens e serviços;
b) Sistemas de informações e comunicação;
c) Gestão de edifícios;
d) Serviços de segurança e limpeza;
e) Gestão da frota automóvel;
f) Processamento de vencimentos e contabilidade».

Recorda-nos DIOGO FREITAS DO AMARAL que nem sempre as secretarias-gerais dispuseram do protagonismo orgânico e funcional que viriam a adquirir[33].
Assim, na reforma administrativa empreendida com o Decreto-Lei n.º 26 115, de 23 de novembro de 1935, um dos diretores-gerais era chamado a dirigir a secretaria-geral em regime de acumulação de funções.
Explica o mesmo Autor que, porém[34]:
«Com o tempo (…) foi-se verificando que as secretarias-gerais deviam ser chamadas a desempenhar funções muito importantes, de tal forma que foram sendo reestruturadas para esse efeito e passaram a ser chefiadas por secretários-gerais em “full-time”, isto é, que não acumulavam com mais nenhuma outra direção-geral.
O que são hoje as secretarias-gerais? São aqueles serviços que dentro de um ministério se ocupam da generalidade das matérias administrativas comuns a todo o ministério e, em especial, dos problemas de organização do ministério e de gestão do respetivo pessoal».
E, parece que esta linha de orientação remonta a uma diretiva aprovada pelo Conselho de Ministros em novembro de 1972, em cujo teor se apontava para que as secretarias-gerais fossem incumbidas de «funções de utilidade comum aos diversos órgãos e serviços do ministério, designadamente em matéria de pessoal, racionalização administrativa, instalações e provisionamento, contencioso, documentação, informação e relações públicas, administração e economato[35]».
Em todo o caso, passadas três décadas, o legislador deu-se conta de que este modelo poderia causar algumas disfunções e, por isso, nos números 2 e 4 do citado artigo 8.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, procurou acautelar esse efeito.
Assim, no n.º 2 dispõe-se o seguinte:
«A partilha de atividades comuns não prejudica as competências próprias ou delegadas dos respetivos dirigentes máximos, podendo o seu funcionamento ser enquadrado por protocolos que estabelecem as regras necessárias à clara atuação de cada uma das partes».
E, por sua vez, no n.º 4, abre-se mão da inflexibilidade deste princípio:
«Num mesmo ministério podem ser propostos outros modelos de funcionamento que consubstanciem os princípios de partilha de serviços».
Esses outros modelos justificar-se-ão porventura para os serviços inspetivos, mas a opção é de ordem puramente governativa, escapando, por completo, à competência do Conselho Consultivo. Um vaticínio da nossa parte dela exorbitaria inelutavelmente, ao desvincular-se dos parâmetros jurídicos que são fundamento e limite dos pareceres deste órgão da Procuradoria-Geral da República.
Isso não impede, contudo, que enunciemos as perspetivas possíveis e procuremos sistematizar as normas e princípios organizatórios que, apesar da reduzida densidade, o direito consignou.
Assim, há de notar-se que a Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, no artigo 11.º, classifica os serviços da administração direta do Estado em três categorias:
- Executivos;
- De controlo, auditoria e fiscalização; e
- De coordenação.

Os primeiros, por sua vez, repartem-se funcionalmente em serviços executivos de políticas públicas, como as direções-gerais e, ao nível periférico, as direções regionais (artigo 14.º, n.º 1) e serviços predominantemente de apoio técnico, como sejam os gabinetes e as secretarias-gerais (n.º 2).
Os segundos configuram inspeções-gerais ou regionais, quando a função dominante seja a inspetiva (artigo 16.º).
Os terceiros, incumbidos de promover a articulação onde essa necessidade for permanente (artigo 17.º, n.º 1) dispõem de uma norma própria acerca do apoio:

«Artigo 19.º
(Apoio aos serviços de coordenação)

Os serviços de coordenação são centrais, sendo determinado, por despacho do membro do Governo de que dependem, quais os serviços que asseguram o apoio logístico, administrativo e financeiro necessários ao seu funcionamento».
Por último, definem-se as incumbências das secretarias-gerais:
«Artigo 31.º
(Adaptação das secretarias-gerais)

1 - Constituem atribuições das secretarias-gerais, sempre que as mesmas não se encontrem legalmente cometidas a outros serviços do respetivo ministério:
a) Prestar aos membros do Governo em funções no ministério a assistência técnica e administrativa que lhe for solicitada e que não se inclua nas atribuições próprias dos demais serviços;
b) Promover a aplicação das medidas de política de organização e de recursos humanos definidas para a Administração Pública, coordenando e apoiando os serviços e organismos do ministério na respetiva implementação;
c) Emitir pareceres em matéria de organização, recursos humanos e criação ou alteração de quadros de pessoal;
d) Estudar, programar e coordenar a aplicação de medidas tendentes a promover, de forma permanente e sistemática, a inovação, modernização e a política de qualidade, no âmbito do ministério;
e) Assegurar a gestão das instalações que lhe estejam afetas, por lei ou determinação superior, designadamente no que se refere às necessidades de restauro e conservação;
f) Coordenar as ações referentes à organização e preservação do património e arquivo histórico;
g) Assegurar o normal funcionamento do ministério nas áreas que não sejam da competência específica de outros serviços.
2 - Para efeitos do disposto nas alíneas b), c) e d) do número anterior, as secretarias-gerais são entidades com uma relação preferencial com o ministério responsável pela Administração Pública, através do respetivo serviço competente.
3 - As leis orgânicas das secretarias-gerais que não contemplem as funções constantes dos números anteriores, desde que aquelas não estejam legalmente cometidas a outros serviços do respetivo ministério, deverão ser revistas no prazo máximo de um ano contado da entrada em vigor do presente diploma».
Observa-se, na verdade, uma competência de assistência técnica e administrativa que, em todo o caso, é definida como residual (n.º 1, alíneas a]e g]).
Perante este quadro legislativo, não apenas surge habilitada como parece até favorecida uma relação de complementaridade entre inspeções-gerais e secretarias-gerais e que viria a ser reiterada.
Assim, o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), que teve como ponto de partida a Resolução do Conselho de Ministros n.º 124/2005, de 4 de agosto, acentua, uma vez mais, a valorização das secretarias-gerais, em ordem à economia de recursos. Transcreve-se o teor do n.º 13:
«Na reestruturação dos serviços centrais dos ministérios dar-se-á especial atenção à organização progressiva de serviços de partilha de funções e atividades comuns, designadamente no âmbito das secretarias-gerais».
Na metodologia a adotar, impunha-se recensear fenómenos de «repetições estruturais dentro de cada Ministério[36]» de modo a que ulteriormente se incrementassem as orientações seguintes[37]:
« (…) – desenvolvimento de um modelo organizacional a ser aplicado na adoção dos serviços partilhados e delimitação das áreas mais suscetíveis à sua implementação;
– robustecimento das funções de controlo, nomeadamente a nível sectorial, o que passaria, entre outros elementos, por uma reorganização das atividades de inspeção e auditoria, que desse ênfase não só ao controlo da legalidade, mas também à criação e monitorização de indicadores de gestão;
– incremento das “funções cerebrais”, isto é, das funções de apoio à governação através da criação de uma estrutura direcionada para o cumprimento desse fim;
– modelo de desconcentração e implicações da conformidade às NUT II, em cada Ministério;
– destino a dar aos conselhos consultivos, às auditorias jurídicas, aos serviços sociais, etc.;
– nomenclatura: as designações dos organismos deveriam estar sujeitas a alguma uniformização que pusesse termo à diversidade e confusão existente».
Com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/2006, de 21 de abril, que veio concretizar as orientações gerais e especiais do PRACE, confirma-se a vocação das secretarias-gerais, como órgão de apoio central, na esteira do que se previa na Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro.
Assim, pode ler-se na alínea a) do n.º 5, como seguidamente se transcreve:
«Em regra, em cada ministério é consagrada uma secretaria-geral com a missão de assegurar o apoio técnico e administrativo aos membros do Governo em funções no ministério e aos demais órgãos e serviços nele integrados, nos domínios da gestão dos recursos internos, do apoio técnico e contencioso, da documentação e informação e da comunicação e relações públicas, e, designadamente, com as atribuições constantes do artigo 31.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro».
Por seu turno, à então designada Inspeção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território competiriam tarefas de controlo interno, fixando-se na estrutura do Ministério as funções de inspeção e auditoria (cfr. n.º 17, alínea c), viii]) por remissão para o n.º 4, alínea c):
«Em regra, em cada ministério é consagrado um serviço de inspeção e auditoria, usualmente designado por inspeção-geral com a missão de apreciar a legalidade e regularidade dos atos praticados pelos serviços e organismos do ministério, ou sujeitos à tutela do respetivo ministro, bem como avaliar a sua gestão e os seus resultados, através do controlo de auditoria técnica, de desempenho e financeira, e com as atribuições constantes do anexo II da presente resolução, que dela faz parte integrante».
Vejamos, então, o que, para as inspeções-gerais, se consignou no citado anexo II:
«ANEXO II
(Atribuições do serviço de inspeção e auditoria)

São, a título exemplificativo, atribuições do serviço:
a) Assegurar a realização de inspeções das atividades no âmbito do setor de atuação do ministério, garantindo elevados níveis técnicos de atuação, segundo padrões nacionais e internacionais;
b) Assegurar a conformidade legal e regulamentar dos atos da Administração;
c) Promover a divulgação das normas em vigor, assegurando a realização das ações de comunicação adequadas;
d) Garantir a avaliação e o controlo contínuos sobre os níveis de ação e desempenho de cada organismo, recomendando alterações e melhorias e acompanhando a sua introdução;
e) Garantir a aplicação eficaz, eficiente e económica dos dinheiros públicos de acordo com os objetivos definidos pelo Governo;
f) Assegurar a obtenção e o fornecimento de indicadores de desempenho dos serviços relevantes para as restantes funções de suporte;
g) Auditar os sistemas e procedimentos de controlo interno dos serviços e organismos do ministério, ou sujeitos à tutela do respetivo ministro, no quadro das responsabilidades cometidas ao sistema de controlo interno pelo n.º 2 do artigo 62.º da lei do enquadramento orçamental;
h) Assegurar a inspeção das atividades dos serviços e organismos do ministério, ou sujeitos à tutela do respetivo ministro, com vista a garantir o cumprimento das leis, dos regulamentos, dos contratos, das diretivas e das instruções ministeriais;
i) Exercer o controlo técnico sobre todos os serviços e organismos do ministério ou sujeitos à tutela do respetivo ministro;
j) Desenvolver a ação disciplinar em serviços e organismos do ministério, ou sujeitos à tutela do respetivo ministro, quando tal competência lhe seja cometida;
l) Assegurar a realização de inquéritos, sindicâncias, peritagens ou outras missões que lhe sejam atribuídas;
m) Proceder à avaliação de indícios de suspeita de irregularidades, incumprimento de normas e deficiências no funcionamento dos serviços e organismos do ministério, ou sujeitos à tutela do respetivo ministro, propondo e acompanhando a execução de ações com vista à sua regularização;
n) Realizar e propor ações de sensibilização, informação e formação sobre a aplicação das normas em vigor e colaborar nas mesmas;
o) Assegurar a elaboração de estudos, informações e pareceres sobre matérias das atribuições da inspeção-geral, assim como participar na elaboração de diplomas legais;
p) Avaliar a qualidade dos sistemas de informação de gestão, incluindo os indicadores de desempenho;
q) Avaliar os resultados obtidos em função dos meios disponíveis;
r) Assegurar a transmissão dos resultados da atividade desenvolvida e colaborar no cumprimento das medidas adequadas e na proposta de medidas tendentes à eliminação das deficiências e irregularidades encontradas;
s) Garantir a declaração pública de credibilidade e ou fiabilidade dos mecanismos de gestão financeira dos organismos com base nas verificações e análises de acordo com as normas de auditoria geralmente aceites;
t) Colaborar com organismos nacionais e internacionais em matérias de atribuição das inspeções-gerais».
Falta saber, contudo, se posteriormente as inspeções-gerais e a missão que lhes é confiada foram subtraídas ao modelo de partilha horizontal de tarefas comuns.
As inspeções-gerais viriam, posteriormente, a gozar de um estatuto jurídico próprio, com o Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de julho[38], e que expressamente compreende no seu âmbito a então designada Inspeção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território (artigo 3.º, n.º 1, alínea g]).
Vejamos os traços mais salientes das relações interadministrativas entre inspeções-gerais e outros órgãos e serviços, segundo este diploma.
No artigo 4.º, é estabelecido um dever de colaboração para com os serviços de inspeção, a ponto de se prever a afetação de pessoal técnico especializado de outros serviços para acompanhar ações inspetivas (n.º 4) e de se estatuir responsabilidade disciplinar e penal para o incumprimento dos deveres de informação e de cooperação (n.º 5).
Por seu turno, no artigo 10.º, garante-se autonomia técnica aos serviços de inspeção e ao seu pessoal.
Depois, no artigo 16.º, são enumeradas as garantias próprias da atividade de inspeção:
«Artigo 16.º
(Garantias do exercício da atividade de inspeção)

No exercício das suas funções, os dirigentes dos serviços de inspeção e o pessoal de inspeção gozam das seguintes prerrogativas:
a) Direito de acesso e livre-trânsito, nos termos da lei, pelo tempo e no horário necessários ao desempenho das suas funções, em todos os serviços e instalações das entidades públicas e privadas sujeitas ao exercício das suas atribuições;
b) Requisitar para exame, consulta e junção aos autos, livros, documentos, registos, arquivos e outros elementos pertinentes em poder das entidades cuja atividade seja objeto da ação de inspeção;
c) Recolher informações sobre as atividades inspecionadas, proceder a exames a quaisquer vestígios de infrações, bem como a perícias, medições e colheitas de amostras para exame laboratorial;
d) Realizar inspeções, com vista à obtenção de elementos probatórios, aos locais onde se desenvolvam atividades sujeitas ao seu âmbito de atuação e passíveis de consubstanciar atividades ilícitas, sem dependência de prévia notificação;
e) Promover, nos termos legais aplicáveis, a selagem de quaisquer instalações, bem como a apreensão de documentos e objetos de prova em poder das entidades inspecionadas ou do seu pessoal, quando isso se mostre indispensável à realização da ação, para o que deve ser levantado o competente auto;
f) Solicitar a colaboração das autoridades policiais, nos casos de recusa de acesso ou obstrução ao exercício da ação de inspeção por parte dos destinatários, para remover tal obstrução e garantir a realização e a segurança dos atos inspetivos;
g) Solicitar a adoção de medidas cautelares necessárias e urgentes para assegurar os meios de prova, quando tal resulte necessário, nos termos do Código de Processo Penal;
h) Obter, para auxílio nas ações em curso nos mesmos serviços, a cedência de material e equipamento próprio, bem como a colaboração de pessoal que se mostrem indispensáveis, designadamente para o efeito de se executarem ou complementarem serviços em atraso de execução, cuja falta impossibilite ou dificulte aquelas ações;
i) Utilizar nos locais inspecionados, por cedência das respetivas entidades inspecionadas, instalações em condições de dignidade e de eficácia para o desempenho das suas funções;
j) Trocar correspondência, em serviço, com todas as entidades públicas ou privadas sobre assuntos de serviço da sua competência;
l) Proceder, por si ou com recurso a autoridade policial ou administrativa, e cumpridas as formalidades legais, às notificações necessárias ao desenvolvimento da ação de inspeção;
m) Ser considerado como autoridade pública para os efeitos de proteção criminal».
Sobre o pessoal dos serviços inspetivos recai um dever especial de confidencialidade:
«Artigo 21.º
(Sigilo profissional)

1 - Para além da sujeição aos demais deveres inerentes ao exercício das suas funções, os dirigentes, o pessoal de inspeção e todos aqueles que com eles colaborem são obrigados a guardar sigilo sobre as matérias de que tiverem conhecimento no exercício das suas funções ou por causa delas, não podendo divulgar ou utilizar em proveito próprio ou alheio, diretamente ou por interposta pessoa, o conhecimento assim adquirido.
2 - A violação do sigilo profissional pode implicar a aplicação de sanções disciplinares, determináveis em função da sua gravidade, sem prejuízo da responsabilidade civil ou criminal que dela possa resultar.
3 - O dever de sigilo profissional mantém-se após a cessação das funções».
Vemos, contudo, que o dever de sigilo se estende a «todos aqueles que com eles colaborem» (cfr. n.º 1) o que decerto compreende os trabalhadores de outros serviços, designadamente das secretarias-gerais, que devam prestar apoio administrativo às inspeções-gerais[39].
Quanto ao tipo de organização interna, o legislador optou pela estrutura matricial (artigo 23.º, n.º 1).
Trata-se, regressando, uma vez mais, à Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, de uma alternativa à estrutura hierárquica (artigo 21.º) e assenta em equipas multidisciplinares dotadas de mobilidade funcional (artigo 22.º, n.º 1).
Os regimes orgânicos devem optar por esta estrutura «sempre que as áreas operativas do serviço possam desenvolver-se essencialmente por projetos, devendo agrupar-se por centros de competências ou de produto bem identificados» (idem).
Todavia, apesar das prerrogativas de autoridade pública, não se descortinam especiais garantias de autonomia administrativa e financeira que obstem à prestação de serviços de apoio, em tarefas comuns, por outros órgãos, designadamente as secretarias-gerais.
Cumprido este percurso pelo enquadramento jurídico da organização da administração direta do Estado e, em especial, dos seus órgãos inspetivos, centremo-nos na organização própria do Ministério do Ambiente, da sua Secretaria-Geral e da IGAMAOT.
A orgânica do XXI Governo Constitucional[40] incumbiu o Ministro do Ambiente de dirigir parte dos órgãos e serviços do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, tal como configurado pelo XIX Governo e transitado para o XX.
Apenas uma parte dos órgãos e serviços, porquanto, nos termos do artigo 25.º, n.º 3, a
Anotações
Legislação: 
CRP 76 ART267 ART272; DL 23/2012 DE 2012/02/01; DL 54/2014/04/09; DL 153/2015 DE 2015/08/07; DRGU 30/2012 DE 2012/03/13; CPA2015; DL 86-a/2011 DE 2011/07/12; DL 119/2013 DE 2013/08/21; DESP 15171/2012 IN DR II S N228 DE 2012/11/26; L 58/2005 DE 2005/12/29; L 42/2016 DE 2016/12/28; L 50/2006 DE 2006/08/29; DL 17/2014 DE 2014/02/04; L 49/2008 DE 2008/08/27; L 57/2015/06/23; PORT 266/2015 DE 2015/08/31; L 4/2004/01/15; L 64/2011 DE 2011/12/22; RCM 39/2007 DE 2007/04/21; DL 276/2007 DE 2007/07/31 ART21; DL 251-A/2015 DE 2015/12/17; DL 26/2017 DE 2017/03/09; DL 17/2014 DE 2014/02/04; DL 166/98 DE 1998/06/25; DESP 6533/2013 DE 2013 /05/21
Divulgação
Data: 
03-08-2017
Página: 
16132